發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2018年02月07日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2018年02月07日
最高院江必新副院長(zhǎng)詳解新《行政訴訟法》司法解釋
2018年2月7日上午10點(diǎn)，最高法院召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布行政訴訟法司法解釋。最高法院黨組副書(shū)記、副院長(zhǎng)江必新，行政庭庭長(zhǎng)黃永維出席發(fā)布會(huì)，主持人為林文學(xué)。發(fā)布會(huì)介紹了最高法院關(guān)于適用《行政訴訟法》解釋的相關(guān)背景、主要內(nèi)容，并回答了記者提問(wèn)。
司法解釋出臺(tái)的相關(guān)背景和主要內(nèi)容
最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋?zhuān)ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)《行訴解釋》），已于2017年11月13日由最高人民法院審判委員會(huì)第1726次會(huì)議討論通過(guò)，并于今天正式發(fā)布。這部司法解釋是在黨的十九大勝利召開(kāi)之際最高人民法院通過(guò)的又一部訴訟法的全面司法解釋?zhuān)瑢?duì)保障人民合法權(quán)益、推進(jìn)法治政府建設(shè)、推動(dòng)行政審判工作健康發(fā)展產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。下面，我就這部司法解釋的起草情況、主要內(nèi)容和貫徹執(zhí)行作一簡(jiǎn)要的介紹和說(shuō)明。
一、 《行訴解釋》起草背景和指導(dǎo)思想
（一）起草背景
黨的十八大以來(lái)，各級(jí)人民法院在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的目標(biāo)，堅(jiān)持司法為民、公正司法，2012年以來(lái)共審理行政案件108.139萬(wàn)件，辦理非訴行政執(zhí)行案件118.7517萬(wàn)件，有力保護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，有力推動(dòng)了法治政府建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，特別是十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)作出了整體部署，對(duì)人民法院行政審判工作提出了一系列新的要求。主要是嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、完善懲戒妨礙司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和藐視法庭權(quán)威的行為、探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院、完善行政訴訟體制機(jī)制、合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度等等。黨的十九大將堅(jiān)持全面依法治國(guó)確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容，對(duì)深化依法治國(guó)實(shí)踐作出全面部署，進(jìn)一步提出建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加強(qiáng)人權(quán)法治保障等等一系列目標(biāo)，對(duì)人民法院行政審判工作提出了更高要求。在新的形勢(shì)下，有必要制定新的司法解釋?zhuān)愿玫刎瀼芈鋵?shí)十八大、十九大提出的新要求、新精神。
2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了新修改的行政訴訟法，自2015年5月1日起施行。這次修改是自1989年行政訴訟法頒布以來(lái)的一次全面修改。新法當(dāng)中新制度新規(guī)定較多，在司法實(shí)踐中還存在不同的理解和認(rèn)識(shí)，需要通過(guò)司法解釋進(jìn)一步統(tǒng)一、明確和細(xì)化。為了貫徹落實(shí)好新行政訴訟法，2015年4月20日，最高人民法院審判委員會(huì)第1648次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于適用若干問(wèn)題的解釋》（法釋[2015]9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《適用解釋》）。由于《適用解釋》是針對(duì)新法的部分新制度、新條款的擇要式、配套式規(guī)定，條文內(nèi)容較少，因此，沒(méi)有規(guī)定的部分仍然適用1999年11月24日最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》（法釋[2000]8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》）。這就造成了新舊司法解釋不能銜接甚至沖突條款并存的局面。在司法實(shí)踐中，地方人民法院對(duì)于如何正確適用新行政訴訟法、如何準(zhǔn)確適用新舊司法解釋還存在不同的理解和做法，造成了法律適用的不統(tǒng)一，有必要制定一部全面的行政訴訟法司法解釋。
從2016年開(kāi)始，最高人民法院正式啟動(dòng)行政訴訟法司法解釋的起草工作。在起草過(guò)程中，我們廣泛征求和聽(tīng)取了全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、最高人民檢察院、三十余個(gè)部委、部分法院特別是中基層人民法院、鐵路運(yùn)輸法院的意見(jiàn)建議，并先后在內(nèi)蒙古、陜西、北京、南京、上海、沈陽(yáng)等地開(kāi)展了十余次調(diào)研活動(dòng)。同時(shí)，我們高度關(guān)注行政訴訟理論研究成果，注意聽(tīng)取行政法學(xué)界專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)建議等。在充分溝通和討論的基礎(chǔ)上，確保司法解釋兼收并蓄、切實(shí)穩(wěn)妥。在歸納、總結(jié)和研究分析各種意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)多次修改，由最高人民法院審判委員會(huì)討論通過(guò)。
（二）指導(dǎo)思想
在起草過(guò)程中，我們始終堅(jiān)持了以下指導(dǎo)思想：
——以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為行動(dòng)指南。在制定司法解釋過(guò)程中，我們始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，始終把貫徹落實(shí)十八大、十九大精神擺在突出位置。新行政訴訟法的很多內(nèi)容都體現(xiàn)了十八屆三中、四中全會(huì)的要求，司法解釋在這些方面要繼續(xù)鞏固和堅(jiān)持。新行政訴訟法頒布后，十九大又提出了很多新的更高的要求，要將其作為司法解釋的政策依據(jù)，使行政訴訟制度能夠與時(shí)俱進(jìn)，始終沿著中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路前進(jìn)。
——以人民為中心的發(fā)展思想為根本宗旨。堅(jiān)持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務(wù)根本宗旨，把人民對(duì)美好生活的向往作為司法解釋的目標(biāo)。按照加強(qiáng)人權(quán)法治保障的要求完善和發(fā)展行政訴訟制度，切實(shí)保障人民群眾的訴訟權(quán)利，為人民群眾提供更便捷、更高效、更優(yōu)質(zhì)的司法救濟(jì)，不斷滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的多元司法需求，切實(shí)保證人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。
——以新行政訴訟法的規(guī)定為基本依據(jù)。新行政訴訟法為了解決過(guò)去長(zhǎng)期存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”的突出難題，回應(yīng)人民群眾對(duì)新時(shí)代行政審判的新期盼和新要求，直面問(wèn)題，作出很多符合中國(guó)國(guó)情和司法實(shí)際的新規(guī)定，其中很多具有體制機(jī)制改革的意義。這些新制度新規(guī)定能否落地生根，決定著行政審判在新的時(shí)代背景下，能否完成新的歷史使命。因此，我們?cè)谄鸩菟痉ń忉屵^(guò)程中，不僅堅(jiān)持解釋定位，堅(jiān)持在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)起草司法解釋?zhuān)瑫r(shí)也充分運(yùn)用司法智慧，確保新行政訴訟法的各項(xiàng)新制度可操作、可運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度保障人民群眾合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、解決行政爭(zhēng)議的基本宗旨。
——以推進(jìn)依法行政為使命擔(dān)當(dāng)。行政訴訟既是“民告官”的制度設(shè)計(jì)，也是監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，確保行政權(quán)規(guī)范運(yùn)行的“制度籠子”。司法解釋突出行政行為合法性審查的原則，在追求法律效果、社會(huì)效果和政治效果相統(tǒng)一的同時(shí)，始終強(qiáng)調(diào)合法性審查原則不折不扣得到執(zhí)行。
二、 《行訴解釋》的主要內(nèi)容
《行訴解釋》全文分為十三個(gè)部分，共163條?！缎性V解釋》是對(duì)《若干解釋》《適用解釋》的修改、補(bǔ)充和完善。以下就《行訴解釋》的主要內(nèi)容作一說(shuō)明：
（一）明確行政訴訟受案范圍邊界，既要解決“立案難”痼疾，又要防止濫訴現(xiàn)象
根據(jù)行政訴訟法第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定明確了可訴行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，但是比較原則，在司法實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握。有的地方出現(xiàn)了對(duì)于可訴行政行為把握不準(zhǔn)、錯(cuò)誤理解立案登記和訴權(quán)濫用的現(xiàn)象。為了明確可訴行政行為的界限，保障行政訴訟救濟(jì)渠道的實(shí)效，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，結(jié)合司法實(shí)踐，《行訴解釋》增加規(guī)定了下列五種不可訴的行為：
一是，不產(chǎn)生外部法律效力的行為。對(duì)外性是可訴的行政行為的重要特征之一。行政機(jī)關(guān)在行政程序內(nèi)部所作的行為，例如行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部溝通、會(huì)簽意見(jiàn)、內(nèi)部報(bào)批等行為，并不對(duì)外發(fā)生法律效力，不對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益產(chǎn)生影響，因此不屬于可訴的行為。
二是，過(guò)程性行為?？稍V的行政行為需要具備成熟性。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前，一般要為作出行政行為進(jìn)行準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢(xún)等，這些行為尚不具備最終的法律效力，一般稱(chēng)為“過(guò)程性行為”，不屬于可訴的行為。
三是，協(xié)助執(zhí)行行為。可訴的行政行為須是行政機(jī)關(guān)基于自身意思表示作出的行為。行政機(jī)關(guān)依照法院生效裁判作出的行為，本質(zhì)上屬于履行生效裁判的行為，并非行政機(jī)關(guān)自身依職權(quán)主動(dòng)作出的行為，亦不屬于可訴的行為。
四是，內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督行為。內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督屬于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間管理的內(nèi)部事務(wù)。司法實(shí)踐中，有的法律規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。例如《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府房屋征收補(bǔ)償工作的監(jiān)督。有的當(dāng)事人起訴要求法院判決上級(jí)人民政府履行監(jiān)督下級(jí)人民政府的職責(zé)。法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此，該類(lèi)行為屬于不可訴的行為。
五是，信訪辦理行為。信訪辦理行為不是行政機(jī)關(guān)行使“首次判斷權(quán)”的行為。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為，對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力，對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，因此不具有可訴性。
（二）總結(jié)行政訴訟管轄改革成果，既要解決“訴訟主客場(chǎng)”的問(wèn)題，又要遵循“兩便”原則
行政訴訟管轄改革，特別是跨行政區(qū)劃法院管轄改革，是十八屆四中全會(huì)決定解決“訴訟主客場(chǎng)”問(wèn)題的重大決策，也是新行政訴訟法的重要規(guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)提出，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題”。新行政訴訟法第18條第2款規(guī)定，“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！?/p>
在司法實(shí)踐中，跨行政區(qū)劃法院改革已經(jīng)取得重要突破。例如，2015年，北京市第四中級(jí)人民法院共受理以區(qū)縣政府為被告的一審行政案件1397件，占受理案件總數(shù)的73.8%。是2014年全北京市法院受理同類(lèi)行政案件總數(shù)216件的6.5倍。2016年，該院受理一審行政案件2893件，比2015年又增長(zhǎng)107.09%，達(dá)到2014年同類(lèi)案件總數(shù)的13.4倍。
為了進(jìn)一步推動(dòng)跨行政區(qū)劃法院管轄改革，《行訴解釋》根據(jù)上述政策法律依據(jù)，就跨行政區(qū)劃法院管轄改革以及需要履行的程序作了進(jìn)一步明確，鐵路運(yùn)輸法院等專(zhuān)門(mén)人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定。此外，為了解決司法實(shí)踐中個(gè)別當(dāng)事人利用管轄權(quán)異議制度干擾行政訴訟的問(wèn)題，《行訴解釋》明確規(guī)定了管轄異議處理程序制度。人民法院對(duì)管轄異議審查后確定有管轄權(quán)的，不因當(dāng)事人增加或者變更訴訟請(qǐng)求等改變管轄，但違反級(jí)別管轄、專(zhuān)屬管轄規(guī)定的除外。
《行訴解釋》同時(shí)明確了對(duì)于人民法院發(fā)回重審或者按第一審程序再審的案件，當(dāng)事人提出管轄異議的、以及當(dāng)事人在第一審程序中未按照法律規(guī)定的期限和形式提出管轄異議，在第二審程序中提出的，人民法院不予審查，確保提高行政訴訟效率。為了方便人民法院審理，方便當(dāng)事人訴訟，《行訴解釋》對(duì)于涉及限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，行政機(jī)關(guān)又采取其他行政強(qiáng)制措施或者行政處罰的，規(guī)定了原告可以行使選擇管轄權(quán)的制度。
（三）明確界定當(dāng)事人資格，既要暢通救濟(jì)渠道，又要確保有限司法資源的效益最大化
行政訴訟法對(duì)于原告資格和被告資格的規(guī)定，有利于暢通救濟(jì)渠道，同時(shí)，為了確保有限司法資源得到充分利用，《行訴解釋》對(duì)原告和被告的訴訟主體資格也作了明確。在行政訴訟原告資格方面，根據(jù)行政訴訟法第25條第1款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)為“與行政行為有利害關(guān)系”?！缎性V解釋》主要在四個(gè)方面作了重點(diǎn)規(guī)定：
一是，投訴舉報(bào)者的原告資格。在司法實(shí)踐中，投訴類(lèi)行政案件等滋擾性案件數(shù)量激增。一些與自身合法權(quán)益沒(méi)有關(guān)系或者與被投訴事項(xiàng)沒(méi)有關(guān)聯(lián)的“職業(yè)打假人”“投訴專(zhuān)業(yè)戶(hù)”，利用立案登記制度降低門(mén)檻之機(jī)，反復(fù)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴。被投訴機(jī)關(guān)無(wú)論作出還是不作出處理決定，“職業(yè)打假人”等都會(huì)基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。這些人為制造的訴訟，既干擾了行政機(jī)關(guān)的正常管理，也浪費(fèi)了法院有限的司法資源，也使得其他公民正當(dāng)?shù)耐对V權(quán)利受到影響?！缎性V解釋》明確規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。
二是，債權(quán)人的原告資格。債權(quán)人原則上沒(méi)有行政訴訟原告主體資格，即債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實(shí)現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事?tīng)?zhēng)議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外。
三是，非營(yíng)利法人的原告主體資格。即事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利法人的出資人、設(shè)立人認(rèn)為行政行為損害法人合法權(quán)益的，可以自己的名義提起訴訟。
四是，涉及業(yè)主共有利益的原告主體資格。業(yè)主委員會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會(huì)不起訴的，專(zhuān)有部分占建筑物總面積過(guò)半數(shù)或者占總戶(hù)數(shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。
在行政訴訟被告方面，主要明確了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
一是，明確開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門(mén)的被告資格。即，當(dāng)事人對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門(mén)作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門(mén)為被告；對(duì)其他開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門(mén)作出的行政行為不服提起訴訟的，以開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告。
二是，明確村委會(huì)和居委會(huì)的被告資格。即，當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。三是，明確事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)的被告資格。即當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)為被告。
（四）完善行政訴訟證據(jù)規(guī)則，既要力求恢復(fù)客觀真實(shí)，又要堅(jiān)持程序公正的導(dǎo)向
行政訴訟法對(duì)于行政訴訟證據(jù)作了規(guī)定，科學(xué)的證據(jù)規(guī)則有利于法院查明事實(shí)，恢復(fù)案件的客觀真實(shí)。同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)在行政程序中所處的取證優(yōu)勢(shì)地位，在證據(jù)規(guī)則上也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的程序制約和傾斜，確?！肮佟泵裨谠V訟程序中處于實(shí)質(zhì)平等的地位?！缎性V解釋》在以下幾個(gè)方面作了規(guī)定：
一是，細(xì)化非法證據(jù)排除規(guī)則。即行政訴訟法第43條第3款規(guī)定的“以非法手段取得的證據(jù)”包括：嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料；以違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的手段獲取且侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料；以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據(jù)材料。
二是，明確當(dāng)事人的到庭義務(wù)。即，人民法院認(rèn)為有必要的，可以要求當(dāng)事人本人或者行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員到庭，就案件有關(guān)事實(shí)接受詢(xún)問(wèn)。在詢(xún)問(wèn)之前，可以要求其簽署保證書(shū)。保證書(shū)應(yīng)當(dāng)載明據(jù)實(shí)陳述、如有虛假陳述愿意接受處罰等內(nèi)容。當(dāng)事人或者行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在保證書(shū)上簽名或者捺印。負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人拒絕到庭、拒絕接受詢(xún)問(wèn)或者拒絕簽署保證書(shū)，待證事實(shí)又欠缺其他證據(jù)加以佐證的，人民法院對(duì)其主張的事實(shí)不予認(rèn)定。
三是，明確因被告原因?qū)е聯(lián)p害的舉證規(guī)則。即，在行政賠償、補(bǔ)償案件中，因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法就損害情況舉證的，應(yīng)當(dāng)由被告就該損害情況承擔(dān)舉證責(zé)任。對(duì)于各方主張損失的價(jià)值無(wú)法認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)由負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人申請(qǐng)鑒定，但法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)評(píng)估或者鑒定的除外；負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人拒絕申請(qǐng)鑒定的，由其承擔(dān)不利的法律后果。當(dāng)事人的損失因客觀原因無(wú)法鑒定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的主張和在案證據(jù)，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)、生活常識(shí)等，酌情確定賠償數(shù)額。
（五）全面落實(shí)立案登記制度，既要保障當(dāng)事人合法訴權(quán)，又要保證起訴符合法律規(guī)定
新行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，各級(jí)人民法院堅(jiān)決貫徹落實(shí)立案登記制，大力破除“立案難”制度壁壘。實(shí)行立案登記制當(dāng)年，全國(guó)法院受理一審行政案件220398件，比2014年上升了55.34%，比1990年增長(zhǎng)了17倍，行政案件“立案難”問(wèn)題初步緩解。同時(shí)，各級(jí)人民法院對(duì)于立案登記制條件下是否需要審查起訴條件等問(wèn)題，各地把握尺度不一，一些不符合起訴條件的案件也進(jìn)入到訴訟程序，導(dǎo)致案件激增，亟需通過(guò)司法解釋統(tǒng)一規(guī)范。在全面落實(shí)立案登記制度方面，《行訴解釋》主要作了以下幾個(gè)方面的規(guī)定：
一是，明確起訴人提交必要起訴材料的義務(wù)。即，依照行政訴訟法第49條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交以下起訴材料：原告的身份證明材料以及有效聯(lián)系方式；被訴行政行為或者不作為存在的材料；原告與被訴行政行為具有利害關(guān)系的材料；人民法院認(rèn)為需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代為起訴的，還應(yīng)當(dāng)向人民法院說(shuō)明法定代理人或者委托代理人的基本情況，并提交身份證明和代理權(quán)限證明等材料。
二是，明確人民法院的審查權(quán)力和釋明義務(wù)。即，依照行政訴訟法第51條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)就起訴狀內(nèi)容和材料是否完備以及是否符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件進(jìn)行審查。起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，人民法院應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性全面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容、補(bǔ)充的材料及期限。在指定期限內(nèi)補(bǔ)正并符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?dāng)事人拒絕補(bǔ)正或者經(jīng)補(bǔ)正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。
三是，明確復(fù)議維持情形下的起訴期限。即，公民、法人或者其他組織向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議后，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)和原行為機(jī)關(guān)為共同被告，并以復(fù)議決定送達(dá)時(shí)間確定起訴期限。
四是，明確行政機(jī)關(guān)未履行教示義務(wù)情形下的起訴期限。即行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)1年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定。
（六）規(guī)范審理判決程序，既要確保案件得到公正審理，又要注意提高訴訟實(shí)效
行政訴訟法規(guī)定的審理和判決程序，不僅要求審理的實(shí)體和程序公正，也要求行政訴訟的實(shí)際效果。司法實(shí)踐中，個(gè)別當(dāng)事人的行為損害了訴訟程序的嚴(yán)肅性，還有的案件判決標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則不統(tǒng)一，影響了司法的權(quán)威性。據(jù)此，《行訴解釋》主要作了以下規(guī)定：
一是，明確濫用回避申請(qǐng)權(quán)的法律后果。司法實(shí)踐中，個(gè)別當(dāng)事人或者代理人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開(kāi)庭等目的，隨意提出回避申請(qǐng)。例如，有的當(dāng)事人認(rèn)為法院沒(méi)有滿(mǎn)足自己要求不能公正審判要求法院整體回避、有的當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，在法院釋明后認(rèn)為法院打壓原告而要求審判人員回避等等，這些所謂的回避申請(qǐng)，明顯不屬于申請(qǐng)回避的正當(dāng)情形，嚴(yán)重影響了法庭的正常秩序，有必要加以規(guī)制?！缎性V解釋》規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請(qǐng)，法庭可以依法當(dāng)庭駁回。
二是，明確拒絕陳述的法律后果。司法實(shí)踐中，個(gè)別當(dāng)事人將法庭當(dāng)成發(fā)泄個(gè)人不滿(mǎn)的舞臺(tái)，不服從審判長(zhǎng)指揮；個(gè)別當(dāng)事人藐視法庭不舉證不陳述，致使庭審無(wú)法進(jìn)行等等，嚴(yán)重背離了行政訴訟的目的，損害了司法權(quán)威。目前，在行政訴訟領(lǐng)域，這種情況比較突出，必須依法予以遏制。《行訴解釋》規(guī)定，原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導(dǎo)致庭審無(wú)法進(jìn)行，經(jīng)法庭釋明后仍不陳述意見(jiàn)的，視為放棄陳述權(quán)利，由其承擔(dān)不利的法律后果。
三是，明確確認(rèn)無(wú)效判決規(guī)則。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，可以提出請(qǐng)求法院判決撤銷(xiāo)的訴訟請(qǐng)求，也可以提出要求判決確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。判決撤銷(xiāo)的行政行為是指存在一般違法的行政行為，判決確認(rèn)無(wú)效的行政行為是指存在重大且明顯違法的行政行為。人民法院在審理行政案件時(shí)，對(duì)于兩種違法情形的審查程度也不同。在司法實(shí)踐中，有的原告提起的是撤銷(xiāo)訴訟，法院經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)被訴行政行為不屬于一般違法情形，而屬于重大且明顯的無(wú)效行為；有的原告提起的是確認(rèn)無(wú)效訴訟，法院經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)被訴行政行為不屬于重大且明顯的無(wú)效行為，而屬于一般違法行為。對(duì)于這兩種情況如何處理，《行訴解釋》規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政行為，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無(wú)效的判決。公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政行為但超過(guò)法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，判決駁回其訴訟請(qǐng)求。
四是，明確共同過(guò)錯(cuò)的賠償責(zé)任。即，原告或者第三人的損失系由其自身過(guò)錯(cuò)和行政機(jī)關(guān)的違法行政行為共同造成的，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)各方行為與損害結(jié)果之間有無(wú)因果關(guān)系以及在損害發(fā)生和結(jié)果中作用力的大小，確定行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。五是，明確不作為賠償責(zé)任。即，因行政機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮不履行、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素。
（七）規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，既要體現(xiàn)行政訴訟的嚴(yán)肅性，又要確保行政糾紛實(shí)質(zhì)化解
新行政訴訟法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在司法實(shí)踐中已經(jīng)取得初步成效。例如，山東法院2015年開(kāi)庭審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴達(dá)1637人（次），比2014年增長(zhǎng)4倍多；北京市平谷區(qū)人民法院2015年審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴96件，出庭應(yīng)訴率為63.6％。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度既體現(xiàn)了法律對(duì)于行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的要求，也體現(xiàn)了行政糾紛實(shí)質(zhì)化解的立法宗旨。為了進(jìn)一步推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，確保行政糾紛獲得實(shí)質(zhì)化解，《行訴解釋》主要在以下幾個(gè)方面作了規(guī)定：
一是，適度擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍，確保制度落地生根。為了進(jìn)一步推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，《行訴解釋》適度擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍。即，行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托1至2名訴訟代理人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。
二是，明確應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法出庭應(yīng)訴。即，涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。
三是，明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的說(shuō)明義務(wù)，確保行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)效。即，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交情況說(shuō)明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。行政機(jī)關(guān)拒絕說(shuō)明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。
四是，明確“行政機(jī)關(guān)工作人員”的含義，確?！案婀僖?jiàn)官”。即，行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員”，包括該行政機(jī)關(guān)具有國(guó)家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是地方人民政府作出的，地方人民政府所屬法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機(jī)關(guān)工作人員，可以視為被訴人民政府相應(yīng)的工作人員。
五是，明確不出庭應(yīng)訴的不利后果。即，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的或者人民法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案和在裁判文書(shū)中載明，并可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)依法作出處理。
（八）落實(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度，既要強(qiáng)化行政復(fù)議監(jiān)督職能，又要聚焦真正爭(zhēng)議的解決
新行政訴訟法為了強(qiáng)化行政復(fù)議監(jiān)督職能，明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告。兩年多來(lái)，各級(jí)人民法院、各級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹新行政訴訟法，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件大幅增加。例如，國(guó)土資源部2015年單獨(dú)作被告案件128件，因復(fù)議作共同被告案件163件，合計(jì)比2014年上升780%。隨著“雙被告”規(guī)定的逐步實(shí)施，復(fù)議機(jī)關(guān)的維持率不斷下降。2015年全國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的比例為54.59%，比2014年下降超過(guò)5個(gè)百分點(diǎn)；2016年作出維持決定的比例為48.48%，又比2015年下降超過(guò)6個(gè)百分點(diǎn)。2016年全國(guó)行政復(fù)議糾錯(cuò)率是2013年的2倍多。這一變化表明，包括復(fù)議機(jī)關(guān)在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)和水平越來(lái)越高，復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的作用和功能越來(lái)越好。與此同時(shí)，審判中也出現(xiàn)了一些共同被告制度適用范圍和舉證責(zé)任等方面理解不一致的問(wèn)題。
為了在強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督職能前提下，保證爭(zhēng)議真正得到解決，《行訴解釋》作了如下規(guī)定：
一是，明確復(fù)議決定維持原行政行為的概念。即，行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。
二是，明確復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的法定性。即，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告。行政復(fù)議決定既有維持原行政行為內(nèi)容，又有改變?cè)姓袨閮?nèi)容或者不予受理申請(qǐng)內(nèi)容的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。
三是，明確復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)的舉證責(zé)任。即，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議決定的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中依法收集和補(bǔ)充的證據(jù)，可以作為人民法院認(rèn)定復(fù)議決定和原行政行為合法的依據(jù)。
四是，明確復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)的裁判規(guī)則。即，人民法院對(duì)原行政行為作出判決的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定一并作出相應(yīng)判決。人民法院依職權(quán)追加作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的，對(duì)原行政行為或者復(fù)議決定可以作出相應(yīng)判決。人民法院判決撤銷(xiāo)原行政行為和復(fù)議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。人民法院判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)判決撤銷(xiāo)復(fù)議決定。原行政行為合法、復(fù)議決定違法的，人民法院可以判決撤銷(xiāo)復(fù)議決定或者確認(rèn)復(fù)議決定違法，同時(shí)判決駁回原告針對(duì)原行政行為的訴訟請(qǐng)求。原行政行為被撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法或者無(wú)效，給原告造成損失的，應(yīng)當(dāng)由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任；因復(fù)議決定加重?fù)p害的，由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)加重部分承擔(dān)賠償責(zé)任。原行政行為不符合復(fù)議或者訴訟受案范圍等受理?xiàng)l件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定一并駁回對(duì)原行政行為和復(fù)議決定的起訴。
（九）細(xì)化規(guī)范性文件附帶審查，既要依法維護(hù)合法行政規(guī)范性文件的效力，又要防止不合法條款進(jìn)入實(shí)施過(guò)程
人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，對(duì)于合法的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)作為行政行為的執(zhí)法依據(jù)；對(duì)于不合法的規(guī)范性文件，人民法院不得作為行政行為合法性的依據(jù)。《行訴解釋》主要從以下幾個(gè)方面作了規(guī)定：
一是，明確規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的權(quán)利。即，人民法院在對(duì)規(guī)范性文件審查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在不合法的，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。制定機(jī)關(guān)申請(qǐng)出庭陳述意見(jiàn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。行政機(jī)關(guān)未陳述意見(jiàn)或者未提供相關(guān)證明材料的，不能阻止人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。
二是，明確規(guī)范性文件審查的具體方式。即，人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行一并審查時(shí)，可以從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款等方面進(jìn)行。有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第64條規(guī)定的“規(guī)范性文件不合法”：超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍的；與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；未履行法定批準(zhǔn)程序、公開(kāi)發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的；其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。
三是，明確規(guī)范性文件不合法的處理方式。即，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。規(guī)范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三個(gè)月內(nèi)，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議。規(guī)范性文件由多個(gè)部門(mén)聯(lián)合制定的，人民法院可以向該規(guī)范性文件的主辦機(jī)關(guān)或者共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議。情況緊急的，人民法院可以建議制定機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件。人民法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報(bào)送上一級(jí)人民法院進(jìn)行備案。涉及國(guó)務(wù)院部門(mén)、省級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，司法建議還應(yīng)當(dāng)分別層報(bào)最高人民法院、高級(jí)人民法院進(jìn)行備案。
四是，明確規(guī)范性文件審查的審判監(jiān)督程序。即，各級(jí)人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論。最高人民法院對(duì)地方各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤的，有權(quán)提審或者指令下級(jí)人民法院再審。
三、 《行訴解釋》對(duì)行政訴訟制度的發(fā)展創(chuàng)新
《行訴解釋》是在全國(guó)上下學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神的熱潮的背景下通過(guò)的，是人民法院在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下的最新司法制度成果。根據(jù)新行政訴訟法的規(guī)定，《行訴解釋》對(duì)《若干解釋》、《適用解釋》進(jìn)行了全面修改和整合，堅(jiān)持深化改革，堅(jiān)持發(fā)展理念，在許多重要制度和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了突破性進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了行政訴訟制度的發(fā)展創(chuàng)新。主要是：
一是，落實(shí)新法要求，確保制度落地。新行政訴訟法新制度新規(guī)定新要求較多，《行訴解釋》依據(jù)新法規(guī)定，作了許多針對(duì)性的規(guī)定。主要是：為了確保行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度生根落地，對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及其工作人員不依法出庭應(yīng)訴的，明確了不利法律后果；針對(duì)行政訴訟案件激增態(tài)勢(shì)，《行訴解釋》就簡(jiǎn)易程序作了更為細(xì)致的規(guī)定，確保簡(jiǎn)易程序制度的實(shí)操性，推動(dòng)適用簡(jiǎn)易程序的比例；《行訴解釋》就行政訴訟法規(guī)定的調(diào)解制度作了進(jìn)一步規(guī)定，明確調(diào)解的具體程序、調(diào)解協(xié)議等內(nèi)容，推動(dòng)行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解；豐富行政裁判方式，強(qiáng)化課予義務(wù)判決、給付判決的運(yùn)用，通過(guò)具體判決的方式確保訴判一致；就相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議一并審理問(wèn)題作出具體規(guī)定，明確行政訴訟和民事訴訟交叉案件的裁判規(guī)則，確保行政糾紛和民事糾紛獲得一體解決；等等。
二是，依照新法規(guī)定，調(diào)整原有規(guī)定?！缎性V解釋》是對(duì)原有司法解釋的修改、補(bǔ)充和完善。對(duì)于不符合新法規(guī)定的內(nèi)容，《行訴解釋》作了相應(yīng)的調(diào)整。主要是：突出行政案件作為特殊案件的典型特征，強(qiáng)力破除行政審判實(shí)踐中比較突出的“訴訟主客場(chǎng)”問(wèn)題；明確管轄異議程序，確保行政訴訟管轄改革有序推進(jìn)；明確責(zé)令行政機(jī)關(guān)提交證據(jù)規(guī)則，保障處于弱勢(shì)地位的原告或者第三人訴訟權(quán)利；明確因被告原因影響原告舉證時(shí)的舉證、鑒定規(guī)則，確保程序公平；明確包括訴前財(cái)產(chǎn)保全在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)保全制度；規(guī)范當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，細(xì)化回避程序，明確濫用回避申請(qǐng)權(quán)的不利后果；明確拒絕陳述等方式影響法庭秩序的由其承擔(dān)不利后果；規(guī)定行政機(jī)關(guān)不履行教示義務(wù)的起訴期限由2年調(diào)整為1年；明確申請(qǐng)?jiān)賹彽氖芾怼彶楹筒枚ǔ绦?；等等?/p>
三是，遵循法律原意，填補(bǔ)法律漏洞。由于我國(guó)行政法治實(shí)踐發(fā)展迅速，又處于轉(zhuǎn)型特殊時(shí)期，加之我國(guó)行政訴訟歷史較短，經(jīng)驗(yàn)不足，不可能指望行政訴訟法能夠解決所有行政糾紛問(wèn)題。《行訴解釋》在起草過(guò)程中，始終堅(jiān)持既忠實(shí)于法律原意，又對(duì)法律規(guī)定不明確的內(nèi)容予以解釋。主要是：依照可訴行政行為的特征，列舉規(guī)定不可訴行為的類(lèi)型；明確特殊情形下債權(quán)人的行政訴訟原告主體資格；明確行政訴訟最長(zhǎng)起訴期限適用條件；明確重復(fù)起訴的具體情形；明確公民訴訟代理人的條件；明確對(duì)于明顯不符合行政訴訟實(shí)體判決的事項(xiàng)可以依法作出行政裁定的情形；明確不動(dòng)產(chǎn)案件專(zhuān)屬管轄的具體含義；明確無(wú)效行政行為的具體情形；等等。
四、 貫徹執(zhí)行《行訴解釋》應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題
《行訴解釋》是行政訴訟法的系統(tǒng)的、全面的司法解釋?zhuān)瑢?duì)我國(guó)行政訴訟制度和行政審判工作產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。各級(jí)人民法院在貫徹執(zhí)行過(guò)程中要注意以下四個(gè)方面的“結(jié)合”：
一是，要將貫徹執(zhí)行《行訴解釋》和學(xué)習(xí)貫徹十九大精神、中央政法工作會(huì)議精神結(jié)合起來(lái)?！缎性V解釋》是在黨的十九大勝利召開(kāi)之際由最高人民法院審委會(huì)通過(guò)的。這部司法解釋充分體現(xiàn)了十九大報(bào)告關(guān)于“建設(shè)法治國(guó)家，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“加強(qiáng)人權(quán)法治保障”“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”的重要要求，是人民法院貫徹落實(shí)十九大精神的重大司法舉措。在近日召開(kāi)的中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記也就政法工作作出重要指示。各級(jí)人民法院要將學(xué)習(xí)貫徹實(shí)施《行訴解釋》和當(dāng)前正在進(jìn)行的學(xué)習(xí)貫徹十九大精神、中央政法工作會(huì)議精神緊密結(jié)合起來(lái)。要將《行訴解釋》的貫徹實(shí)施，納入到重要議事日程?！缎性V解釋》也是行政訴訟法的重要配套性制度，是人民法院根據(jù)法律授權(quán)對(duì)行政訴訟法實(shí)施和法律適用中的若干重要問(wèn)題作出的統(tǒng)一規(guī)定，也是人民法院今后一段時(shí)間執(zhí)法辦案的重要依據(jù)，必須認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和準(zhǔn)確把握。
二是，要將貫徹執(zhí)行《行訴解釋》與貫徹落實(shí)新行政訴訟法結(jié)合起來(lái)。貫徹落實(shí)新行政訴訟法的新制度新規(guī)定新要求，是今后時(shí)期人民法院行政審判工作的重要任務(wù)。行政訴訟法是人民法院行政審判工作的基本依據(jù)，行政訴訟法是根源、依據(jù)和基礎(chǔ)，必須在學(xué)懂弄通學(xué)深悟透上下功夫。根據(jù)法律對(duì)最高人民法院制定司法解釋的授權(quán)，《行訴解釋》嚴(yán)格遵照新行政訴訟法的條文規(guī)定，在法律賦予司法解釋權(quán)限范圍內(nèi)作出解釋。同時(shí)，注意采用援引具體的法律條文進(jìn)行解釋的方式，始終堅(jiān)持符合立法目的、原則和原意，對(duì)法律規(guī)定的具體應(yīng)用問(wèn)題作出解釋。人民法院在貫徹執(zhí)行《行訴解釋》中要高度重視對(duì)新行政訴訟法的學(xué)習(xí)，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)立法原意。在司法實(shí)踐中，要做到不突破法律規(guī)定，不突破法律底線(xiàn)，不突破立法原意，嚴(yán)格依照行政訴訟法和《行訴解釋》的規(guī)定，確保認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，經(jīng)得起時(shí)間和歷史的考驗(yàn)。
三是，要將貫徹執(zhí)行《行訴解釋》和貫徹執(zhí)行其他司法解釋結(jié)合起來(lái)?！缎性V解釋》是對(duì)《若干解釋》和《適用解釋》的全面覆蓋，《行訴解釋》實(shí)施后，前述兩項(xiàng)司法解釋相應(yīng)廢止。人民法院在審理案件中，要按照“程序從新”的原則，對(duì)于已經(jīng)按照《若干解釋》和《適用解釋》完成的程序事項(xiàng)，仍然有效。《適用解釋》中關(guān)于行政協(xié)議的部分，最高人民法院將制定專(zhuān)項(xiàng)的司法解釋?zhuān)瑪M在今年出臺(tái)。在此期間，人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照《適用解釋》相關(guān)規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容，在適用法律方面可以援引行政訴訟法、民事訴訟法以及合同法的有關(guān)規(guī)定。有關(guān)行政公益訴訟的問(wèn)題，最高人民法院也決定制定專(zhuān)項(xiàng)司法解釋?zhuān)缎性V解釋》中亦未作規(guī)定?！缎性V解釋》對(duì)一些司法實(shí)踐中亟待解決的、具有共通性的問(wèn)題作了規(guī)定。有些行政審判實(shí)踐中的問(wèn)題，由于種種原因，本次司法解釋沒(méi)有作出硬性的統(tǒng)一規(guī)定。下一步，我們將根據(jù)新行政訴訟法的規(guī)定，針對(duì)新法中具有中國(guó)特色的、中國(guó)氣派的內(nèi)容，例如規(guī)范性文件附帶審查、一并審理民事?tīng)?zhēng)議、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告等進(jìn)行深入研究和實(shí)踐論證，不斷完善行政訴訟制度改革的“四梁八柱”。
四是，要將貫徹執(zhí)行《行訴解釋》和推動(dòng)行政審判實(shí)踐結(jié)合起來(lái)?！缎性V解釋》是行政訴訟法相關(guān)內(nèi)容的具體規(guī)定，有利于人民法院準(zhǔn)確、統(tǒng)一適用行政訴訟法。在司法實(shí)踐中，既要堅(jiān)持行政訴訟合法性審查原則，又要確保行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解；既要解決有案不收的問(wèn)題，又要解決濫用訴權(quán)的問(wèn)題；既要解決案件審理的質(zhì)量問(wèn)題，又要解決案件審理的效率問(wèn)題。對(duì)于《行訴解釋》規(guī)定的新內(nèi)容新制度，各級(jí)人民法院可以根據(jù)轄區(qū)實(shí)際，聚焦新制度新規(guī)定，找準(zhǔn)司法實(shí)踐中的弱項(xiàng)、短板問(wèn)題，嚴(yán)格依法審理行政案件，及時(shí)作出具有良好社會(huì)效果、具有典型意義的裁判，及時(shí)歸納《行訴解釋》適用執(zhí)行過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)形成具有可復(fù)制、可推廣意義的訴訟規(guī)則。
《行訴解釋》的發(fā)布，是新時(shí)代人民法院行政審判工作的新起點(diǎn)。我們將以此為契機(jī)，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，尤其是法治思想、政法思想為行動(dòng)指南，繼往開(kāi)來(lái)，奮發(fā)有為，積極進(jìn)取，充分發(fā)揮人民法院履行憲法法律賦予的行政審判職能，強(qiáng)化人權(quán)法治保障，確保社會(huì)大局穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平正義，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，不斷推進(jìn)中國(guó)的行政訴訟制度向更完備、更全面、更科學(xué)方向發(fā)展，不斷促進(jìn)新時(shí)代人民法院行政審判工作有新氣象新發(fā)展，使行政審判在法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)中，在社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用！
