發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2019年09月02日
時效性現行有效
施行日期2019年09月02日
您提出的《關于完善與異地執(zhí)行相關的法律法規(guī)及司法解釋，促進全面深化改革開放的提案》收悉，經商全國人大常委會法制工作委員會，現答復如下：
您在提案中指出，解決執(zhí)行難的工作取得重大進展，但執(zhí)行難案件仍然不少，受司法地方保護主義影響造成的執(zhí)行難問題仍然存在并且非常嚴重；限期執(zhí)行、提級執(zhí)行和指定其他法院執(zhí)行對破解執(zhí)行難具有積極作用，但實踐中上級法院往往不愿意采取指令異地執(zhí)行的措施，根源在于申請執(zhí)行人的權利和法院的義務和責任沒有明確規(guī)定。為此您建議“盡快出臺異地執(zhí)行的相關法律或細化司法解釋。對被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財產且經過提級執(zhí)行或指定執(zhí)行后仍然超期未執(zhí)結的執(zhí)行案件，法律法規(guī)或司法解釋應明確規(guī)定申請執(zhí)行人有權向上級法院申請異地執(zhí)行，上級法院亦應在規(guī)定的期限內作出異地執(zhí)行裁定。異地執(zhí)行申請由申請執(zhí)行人向最高人民法院提出時，可由最高人民法院自行執(zhí)行或指定其他行政區(qū)域內的高級人民法院依法執(zhí)行?！鄙鲜鼋ㄗh針對性強，對于強化上級法院對超期案件的執(zhí)行監(jiān)督，健全解決執(zhí)行難長效機制具有積極意義。
一、 關于執(zhí)行難仍然客觀存在應繼續(xù)切實解決的問題
黨的十八屆四中全會明確提出“切實解決執(zhí)行難”“依法保障勝訴當事人及時實現權益”。為堅決貫徹落實黨中央重大決策部署，2016年3月，最高人民法院在十二屆全國人大四次會議上提出“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”。經過三年的艱苦努力，執(zhí)行工作發(fā)生歷史性變化，取得跨越式發(fā)展。消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、亂執(zhí)行得到極大遏制，無財產可供執(zhí)行案件終本程序標準和實質標準把握較嚴、恢復執(zhí)行等相關配套機制應用較暢，新收有財產可供執(zhí)行案件法定期限內基本執(zhí)行完畢，被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行和外界干預執(zhí)行明顯改善但仍需各方面更多支持，人民法院“3+1”核心指標已達預設要求，各項評估指標總體達標，“基本解決執(zhí)行難”這一階段性目標已經實現。
但我們也清醒地認識到，“基本解決執(zhí)行難”的階段性目標與黨的十八屆四中全會提出的“切實解決執(zhí)行難”總體目標、與人民群眾的新期待、新要求之間還有較大差距。執(zhí)行難問題在有些方面、有些地區(qū)仍然存在，在個別地區(qū)、個別領域還相對突出。您提到的涉及地方政府下屬企業(yè)作為被執(zhí)行人的案件也屬于比較難以執(zhí)行的案件類型，這些案件的清理化解是我們下一階段必須著力完成的重要任務。
2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《關于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要（2019-2023）》（以下簡稱《綱要》），明確了今后一個時期的總體工作目標、主要任務和具體措施?！毒V要》將“基本解決執(zhí)行難”的基本經驗固定下來，要求繼續(xù)確?！拔鍌€常態(tài)化”，即：“3+1”核心指標高標準運行常態(tài)化，“一把手抓、抓一把手”工作機制常態(tài)化，以現代信息技術為支撐的執(zhí)行工作模式常態(tài)化，對消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、亂執(zhí)行等不規(guī)范執(zhí)行行為嚴肅整治常態(tài)化，對規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行、干預執(zhí)行的高壓態(tài)勢常態(tài)化?！毒V要》提出了要堅持問題導向的基本原則，針對影響執(zhí)行權威和執(zhí)行公信力、制約執(zhí)行工作質量和效率的突出問題，加大工作力度，解決實際問題，取得實際成效；明確要求進一步加強綜合治理執(zhí)行難大格局的制度化建設，把執(zhí)行工作納入國家治理體系和治理能力現代化總體框架，從源頭綜合治理執(zhí)行難；進一步優(yōu)化各種強制執(zhí)行措施綜合應用，努力實現高效、精準、精細打擊規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行、干預執(zhí)行及懲戒失信行為，推進社會誠信體系建設，大幅提高當事人主動履行生效法律文書的比例等。2019年7月，中央全面依法治國委員會下發(fā)的《關于加強綜合治理從源頭切實解決執(zhí)行難問題的意見》中，強調各地區(qū)各有關部門要充分認識加強執(zhí)行工作、切實解決執(zhí)行難的重大意義，加大工作力度，強化責任落實，形成強大工作合力，確保完成黨中央提出的切實解決執(zhí)行難的目標任務。人民法院將堅決貫徹落實《關于加強綜合治理從源頭切實解決執(zhí)行難問題的意見》和《綱要》，切實鞏固“基本解決執(zhí)行難”成果，健全完善執(zhí)行工作長效機制，著力破解難題、補齊短板，加強綜合治理、源頭治理，不斷提升執(zhí)行工作能力水平，堅定不移向著“切實解決執(zhí)行難”目標邁進。
二、 關于上級法院指令其他法院執(zhí)行問題
民事訴訟法第二百二十六條規(guī)定：人民法院自收到申請執(zhí)行書之日起超過六個月未執(zhí)行的，申請執(zhí)行人可以向上一級人民法院申請執(zhí)行。上一級人民法院經審查，可以責令原人民法院在一定期限內執(zhí)行，也可以決定由本院執(zhí)行或者指令其他人民法院執(zhí)行。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問題的解釋》第十一條和十三條對上述條文規(guī)定的責令限期執(zhí)行、提級執(zhí)行和指定其他法院執(zhí)行的措施做了進一步具體規(guī)定。根據現行法律和司法解釋的規(guī)定，實踐中，最高人民法院和各地高級人民法院、中級人民法院均根據案件的具體情況，有效運用了上述三種措施。
從實際情況看，提級執(zhí)行和指定執(zhí)行的措施相對于責令限期執(zhí)行，所占比例不高。對此，我們認為，提級執(zhí)行與指令執(zhí)行，是通過改變執(zhí)行案件的管轄權，解決依一般管轄難以克服的障礙而采取的特殊措施，絕大多數案件仍然要通過各地法院按照一般管轄原則執(zhí)行。對于一些疑難、復雜案件，當地法院執(zhí)行與指定異地法院執(zhí)行相比仍具有更大的優(yōu)勢。造成案件長期未能執(zhí)結的具體原因非常復雜，即包括您在建議中所提到的地方保護在內的主觀因素，也包括很多客觀因素如：被執(zhí)行人履行能力不足；執(zhí)行財產處置、變現難；相關案件涉及不同管轄法院，需要協商協調；申請執(zhí)行的債權人人數眾多，需要妥善協調債權人之間利益分配關系；適用法律有爭議，被執(zhí)行人或案外人依法提出異議需要審查；有的法院案件量大，執(zhí)行力量不足，執(zhí)行人員能力水平不足，等等。上級法院在審查和決定采取三種具體措施時，需要考慮具體案件情況，根據各方面的因素作出適當的決定。案件無論由哪個法院執(zhí)行，都需要貫徹依法執(zhí)行、文明執(zhí)行、善意執(zhí)行理念，遵守相關司法政策。在執(zhí)行過程中，人民法院既要充分考慮和保護債權人合法權益、最大限度地讓債權人實現勝訴權益，又應當統(tǒng)籌兼顧相關方利益，把握執(zhí)行時機，講究執(zhí)行策略，注意執(zhí)行方法，努力實現執(zhí)行的法律效果與社會效果有機統(tǒng)一、加大執(zhí)行力度與保護各方合法權益有機統(tǒng)一、履行職責與服務大局、促進發(fā)展有機統(tǒng)一。人民法院在執(zhí)行中要依法用好執(zhí)行和解制度，依法推進執(zhí)行中債務重組及和解，對符合條件的，可以引導各方當事人積極達成重組、和解協議，采取分期償債、收入抵債等方式，既保障被執(zhí)行人利益，又兼顧被執(zhí)行人利益。
當然，對于上級法院運用指令異地執(zhí)行的措施的具體情形和把握的條件，我們在工作中應當進一步總結經驗，吸取各地法院的有益探索，繼續(xù)加以規(guī)范和監(jiān)督指導，條件成熟的，將在相關司法解釋和指導意見中進一步明確。
十三屆全國人大常委會已將民事強制執(zhí)行法列入立法規(guī)劃。最高人民法院把《民事強制執(zhí)行法（草案）》的起草作為2019年的重點工作，正在緊鑼密鼓向前推進，將于2019年年底將草案提交全國人大常委會審議。我們正在全面總結、梳理相關經驗和做法，積極吸收、借鑒域外民事強制執(zhí)行理論研究成果，廣泛聽取各方不同意見，力爭起草一部符合我國執(zhí)行工作實際、高質量的民事強制執(zhí)行法，為執(zhí)行工作提供強有力的法律保障。您提出的關于超期未執(zhí)結的執(zhí)行案件，申請執(zhí)行人有權向上級法院申請異地執(zhí)行，上級法院應在規(guī)定期限內做出異地執(zhí)行裁定的建議，我們將在民事強制執(zhí)行法起草中將進一步進行深入的研究論證。
三、 關于對長期未結案的其他監(jiān)督管理方式
長期未結案件的規(guī)范、監(jiān)督和管理是人民法院近年來和今后一個時期重點著力解決的問題。除了法律和司法解釋規(guī)定的通過個案監(jiān)督方式，責令限期執(zhí)行、提級執(zhí)行和指定執(zhí)行措施外，最高人民法院2019年6月5日發(fā)布的《綱要》也總結和明確了一些綜合性監(jiān)督管理方式，下一步工作中我們將充分運用并不斷完善。主要有以下方面：
一是加強執(zhí)行工作考核。具體包括：1.堅持執(zhí)行工作核心指標考核管理。過去三年，為基本解決執(zhí)行難，我們以“三個90%和一個80%”為目標對執(zhí)行工作進行了總體部署，有財產可供執(zhí)行案件法定期限內實際執(zhí)結率是否達到90%也是核心指標之一，通過重點督查，化解了一大批超期未結執(zhí)行案件。今后我們仍將堅持“3+1”核心指標高標準運行常態(tài)化管理，確保有財產可供執(zhí)行案件在法定期限內執(zhí)結。各級法院要修訂執(zhí)行考核指標，遵循執(zhí)行工作規(guī)律，突出執(zhí)行工作特點，建立有別于審判工作的單獨的執(zhí)行工作考核機制，將執(zhí)行案件與審判案件分開統(tǒng)計。2.加強社會治安綜合治理（平安建設）考核評價工作（法院執(zhí)行工作部分）。修改完善相關實施細則，將“3+1”核心指標、執(zhí)行督辦落實情況等納入考核范圍，合理設定加減分項目和分值。強化考核結果運用，健全執(zhí)行機構配合組織人事部門考核執(zhí)行隊伍工作機制，將執(zhí)行工作考核結果作為干部考核的重要方面。
二是通過四級法院統(tǒng)一的執(zhí)行案件流程信息管理平臺加強監(jiān)管。自2016年基本解決執(zhí)行難工作開展以來，最高人民法院在全國推動將四級法院納入統(tǒng)一的執(zhí)行案件流程信息管理平臺系統(tǒng)，運用信息化手段加強對執(zhí)行工作的監(jiān)督、管理。對執(zhí)行實施類案件進行節(jié)點管理，共設置主要節(jié)點37個，其中包括超期未結情形。今后將用一到兩年時間全面升級案件流程信息管理系統(tǒng)，優(yōu)化、強化關鍵流程節(jié)點的標準化監(jiān)管，增強系統(tǒng)的執(zhí)行節(jié)點、執(zhí)行期限、前置程序等的自動預警和提示功能，進一步提高對未結案件、超期案件的監(jiān)管力度。
三是健全執(zhí)行案件督辦機制。我們將進一步明確執(zhí)行督辦案件的辦理流程、時限、結案標準等，提升督辦案件辦理規(guī)范化水平。加大督辦案件辦理力度，建立工作臺賬，專人負責、定期通報，建立責任落實和報告反饋機制，加強對督辦案件的綜治考核和執(zhí)行績效考核。加強信息化管理，把督辦案件納入執(zhí)行指揮平臺督導案件系統(tǒng)統(tǒng)一辦理，加強統(tǒng)計分析，提高辦理效率，提升監(jiān)督管理效果。
四是加強執(zhí)行信訪管理。信訪也是當事人反映長期未結執(zhí)行案件的重要渠道之一。我們加強了對信訪工作的管理與考核，將信訪案件辦結率90%以上作為考核執(zhí)行工作的核心指標之一，解決了相當一部分長期未結執(zhí)行案件。今后將繼續(xù)堅持運用這一核心指標，將信訪案件辦結率、化解率、案訪比、進京信訪比等重要指標納入季度、年度綜治考評項目以及日?？己恕娀瘓?zhí)行信訪案件督辦，堅持以實體化解為目標，對未落實上級法院明確意見的案件督辦到底。
五是繼續(xù)開展特殊主體案件專項執(zhí)行活動。對涉政府機關等特殊主體案件實行分類管理，形成常態(tài)化專項執(zhí)行機制。繼續(xù)開展專項執(zhí)行行動，清理涉政府債務的執(zhí)行積案。各地對長期未結案件，要逐案建立動態(tài)臺賬，逐案落實執(zhí)行措施，逐案跟蹤執(zhí)行進展，推進案件實際執(zhí)結。對重點案件專列臺賬逐案督辦。加大上級法院督辦力度，確保相關案件及時執(zhí)結。
六是嚴肅整治執(zhí)行不規(guī)范行為。強化上級法院的案件管理責任，對執(zhí)行案件、執(zhí)行事項和執(zhí)行人員實行全方位管理。充分發(fā)揮執(zhí)行約談制度的作用，對存在消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行、違法執(zhí)行等問題的，及時啟動執(zhí)行約談程序，督促限期予以糾正。落實責任倒查、“一案雙查”制度，完善相關問題線索移交、聯合調查、督辦問責等工作機制，將違紀違法問題查處結果納入綜治考核。
感謝您對人民法院工作的關心和支持。
2019年9月2日
