發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2018年02月07日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2018年02月07日
問：有兩個小問題想請問一下，第一個問題，新頒布的新的行政訴訟法的立法目的之一就是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，實質(zhì)化解行政爭議，不知道這次新的司法解釋對此具體有什么規(guī)定？第二個問題，我們也知道去年行政訴訟法做出了一定修改，當(dāng)事人的主體資格由檢察機(jī)關(guān)可以提起相關(guān)的行政的公益訴訟，不知道司法解釋里有沒有進(jìn)一步的說明？
答：行政訴訟法的立法目的通常實質(zhì)上是三個：一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。二是監(jiān)督機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，依法行政。三是有效解決行政爭議，一般來說這是行政訴訟的基本功能，也是它的基本價值，也是行政訴訟司法解釋所追求的基本目標(biāo)。在我們這個司法解釋中，主要的是這么幾個方面，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，實施行政化解爭議。
第一是貫徹實施行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，實踐證明，凡屬于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴做的比較好的，既能提高行政審判的效率，又能有效的化解行政爭議，同時也會有效的促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，因為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一出庭應(yīng)訴，在法庭上會聽到在其他地方聽不到的聲音，他下去做調(diào)查很可能聽到的多少好的東西，但是在法庭上，對方當(dāng)事人給他揭露出在執(zhí)法過程中一系列的問題，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人聽到之后一定會想辦法來規(guī)范他的執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，提高他們的行政執(zhí)法水平和能力。
第二是在實質(zhì)性化解爭議方面，明確了相關(guān)主體的被告資格，因為誰來當(dāng)被告這個問題看上去簡單，但是確定誰來作被告，這里邊對化解爭議是有很大關(guān)系的。一個基本的規(guī)則是誰做出行為，原則上誰來負(fù)責(zé)，原則上誰做出了行為誰就當(dāng)被告。二是有的行為做出的是一家分支機(jī)構(gòu)，沒有獨立的法人資格，沒有獨立承擔(dān)責(zé)任的能力，你告他沒有用，所以必須要找到他上面有獨立承擔(dān)責(zé)任能力的機(jī)關(guān)來做被告，這樣才有利于爭議的化解。我們這一次做了進(jìn)一步的明確。三是進(jìn)一步明確了一并解決相關(guān)的民事爭議，現(xiàn)在大家由于社會關(guān)系的復(fù)雜化、由于我們國家經(jīng)濟(jì)管理上要加強(qiáng)監(jiān)管這一方面的職責(zé)，一方面盡可能由市場去全面做，但是要更好的發(fā)揮政府的作用，通常在監(jiān)管方面還是有很多，因為一個行政行為通常是相關(guān)聯(lián)的，有很多民事爭議，如果過去行政訴訟和民事爭議是分開的，當(dāng)事人打了行政訴訟再去打民事官司，打的時候行政爭議是行政審判庭在審理，民事爭議是另外一個民事審判庭審理，甚至是另外一個法院的民事審判庭審理，這樣就不可避免的出現(xiàn)這兩個判決，雖然針對的是不同的訴訟請求和標(biāo)的，但是往往因為他們這兩個案件具有高度的關(guān)聯(lián)性，事實上有時候會存在著潛在的沖突，比如相關(guān)聯(lián)的事實方面，你認(rèn)定是這個事實，他認(rèn)定的可能是另外一個事實，你認(rèn)定這個事實存在，他認(rèn)定這個事實不存在，這種情況會經(jīng)常出現(xiàn)，所以這個爭議就會永遠(yuǎn)扯下去，我們就規(guī)定了一并解決相關(guān)的民事爭議，可以行政附帶民事，由同一個法院進(jìn)行審理和管轄，這也有利于爭議的實質(zhì)化解。
另外，我們調(diào)整了舉證責(zé)任分配制度，這也是有利于案件的實質(zhì)化解，所以這一點正是我們國家行政訴訟的特征，也是中國行政訴訟制度的優(yōu)越性，在國外經(jīng)常會出現(xiàn)分科太多，神經(jīng)外科醫(yī)生和內(nèi)科醫(yī)生之間的笑話，我們就是把行政訴訟和民事爭議一并解決，這正是我們的一個優(yōu)勢，更大限度的方便當(dāng)事人，減少當(dāng)事人的訴累，也是我們以人民為中心訴訟理念、司法為民的訴訟理念的一個重要的體現(xiàn)。
關(guān)于公益訴訟的問題，因為公益訴訟不僅涉及到法院，而且涉及到檢察機(jī)關(guān)，還涉及到社會組織，另外還涉及到其他相關(guān)的行政機(jī)關(guān)，這個問題需要實踐，盡管人大常委會已經(jīng)作出了這樣的決定，同時也進(jìn)行了一年多的試點，實踐效果也是非常不錯的，但是還有些問題需要進(jìn)一步的深化實踐，進(jìn)行調(diào)查研究，進(jìn)行提煉總結(jié)，而且需要和檢察機(jī)關(guān)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)達(dá)成共識。由于時間關(guān)系，就對這一部分內(nèi)容沒有詳細(xì)作出規(guī)定，我們已經(jīng)另外起草了專門的公益訴訟司法解釋，因為公益訴訟規(guī)定不僅涉及到行政公益訴訟，還有民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟不僅可以提起行政公益訴訟，也可以提起民事公益訴訟，所以行政訴訟和民事訴訟是交織在一起的，我們最好考慮公益訴訟問題專門做出一個司法解釋比較好，而且可以告訴大家，這個解釋已經(jīng)基本成熟，和檢察機(jī)關(guān)基本達(dá)成共識，爭取在兩會之前能夠發(fā)布。大體上是這么一個情況。謝謝。
問：剛才江院長提到濫訴的問題，我看這次司法解釋的82條也說了有當(dāng)事人用惡意串通的訴訟方式侵害公共利益，也提出了一些針對性的規(guī)定，請問一下此次司法解釋對保障訴權(quán)和規(guī)制濫訴作出怎樣一個兼顧性的規(guī)定？請您再詳細(xì)的說一說。
答：剛才我已經(jīng)講了，這個問題在立案登記制以后，一方面行政訴訟要堅決的解決“立案難”的問題，因為對于中國來說，民不愿意告官，民不與官斗，不愿意打行政官司折射了幾千年的傳統(tǒng)，即使到現(xiàn)在人民群眾還是不太愿意告，而且行政機(jī)關(guān)不愿意當(dāng)被告這樣一個思想，盡管最近一些年來通過法治政府的建設(shè)，推行依法行政大有好轉(zhuǎn)，主動接受人民群眾監(jiān)督，接受行政訴訟的監(jiān)督的情況越來越好，但仍然有行政訴訟告狀難的問題。請大家注意我剛才說的推行立案登記制以后行政訴訟告狀難的問題是“基本解決”，不是“完全解決”，所以我們在解決濫訴和告狀難的問題的指導(dǎo)思想上，仍然是把解決“告狀難”放在重要的位置和首要位置，這是我們的基本目標(biāo)。所以，我們之所以明確規(guī)定受案的條件，條件越明確，立案的人員操控的空間就越少，干預(yù)的可能性也就越少，非常清楚，你一干預(yù)就違法，你不立案就違法，所以為什么我們花了很大的篇幅在明確規(guī)定立案條件，條件越清楚，越好操作，越不容易被濫用，也沒有濫用立案權(quán)的空間。所以我們第一是盡可能明確立案條件。第二，在這個問題上，我們刻意的對立案人員、法院負(fù)責(zé)立案的人員賦予和明確了他們更多的義務(wù)和職責(zé)。一是在立案的時候必須一次性的告知應(yīng)當(dāng)提交的材料和立案條件，不是今天拿來一個材料說不行回去，明天拿來說還缺另外一個材料，使得當(dāng)事人反復(fù)的跑，規(guī)定必須一次性告知。二是在接受材料的時候，必須要給當(dāng)事人開具接收材料的收據(jù)，多少證據(jù)、多少份材料你必須有收據(jù)，我把材料給當(dāng)事人了，立案庭說我沒有收到你的材料，這就產(chǎn)生問題了。第三，我們要求如果能在當(dāng)場解決的，盡量在當(dāng)場解決，相關(guān)立案條件不具備或者是不全面的問題，能當(dāng)場解決盡量當(dāng)場解決。第四，要盡可能的要求在七天以內(nèi)立案，有很多是不能當(dāng)場判斷的，當(dāng)事人說我沒有超過起訴訴訟，因為行政訴訟是有訴訟時間、期限的限制的，行政行為涉及到公共利益，你隔了好多年才來告這個行政行為，那行政行為已經(jīng)變化涉及到成千上萬個人的利益了，私人之間最多影響相對方，但是行政行為涉及到的是公眾利益，不能允許你永遠(yuǎn)告下去的。所以是有時間限制的。當(dāng)事人說我沒有超過時限，但是我要跟被告核實，你什么時候做的決定，什么時候收到他的相關(guān)材料，你是不是申請過行政復(fù)議，這些都要核實，不是說當(dāng)事人說了我們就可以立案。但是我們要求你必須在七天以內(nèi)完成這些行為。確實完不成的，有很多事實可能很難在7天以內(nèi)核實清楚，就必須先立案，然后移送行政審判庭，讓他來繼續(xù)查，這樣就保證了立案的及時性。等等這些方面，我想還是為了保護(hù)訴權(quán)。
從另一方面，我們也要防止濫訴行為，明確規(guī)定哪些是不受理的，我剛才已經(jīng)介紹了哪些行為依法應(yīng)不受理。還有什么叫超過了訴訟期限，原告資格，什么叫有利害關(guān)系，包括管轄，司法解釋對這些問題都作了一些具體的規(guī)定，不符合條件的是不能再訴的。同時，濫訴主要出現(xiàn)的幾個領(lǐng)域，一是在信息公開領(lǐng)域，信息公開領(lǐng)域就是因為過去沒有限制與他個人利益有關(guān)的信息，過去有一個人提，甚至多的上千件信息公開的案子，變著花樣提，事實上跟他自己的生產(chǎn)生活沒有太大關(guān)系，給行政機(jī)關(guān)帶來很多的負(fù)擔(dān)，也給法院增添了不少案件，浪費了司法資源。那么我們肯定就要進(jìn)行限制，現(xiàn)在法律沒有規(guī)定行政訴訟。在行政訴訟領(lǐng)域，公益訴訟一定要法律明確規(guī)定才可以提起，在沒有規(guī)定公益訴訟的場合一定是私益訴訟或者是與自己利益、權(quán)益有關(guān)的，你才能提。另外，根據(jù)一事不再理原則等作出相關(guān)明確的規(guī)定，哪些情形下不應(yīng)當(dāng)受理的，也做出了明確的規(guī)定。大家可以具體看一下司法解釋稿。
問：新行政訴訟法的重大突破之一是規(guī)定了規(guī)范性文件的附帶審查制度，請介紹一下人民法院實施該項制度的具體情況，《行訴解釋》對此又作出了哪些具體規(guī)定？
答：規(guī)范性文件附帶審查的制度設(shè)計，有助于從根源上遏制違法行政行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高依法行政水平，其所具有的重要作用在此不再過多說明。自該項制度確立實施以來，全國各地法院都先后受理了一批當(dāng)事人要求附帶審查規(guī)范性文件的行政案件，相關(guān)案件數(shù)量也呈逐年增長趨勢，部分法院積極探索了很多有益的經(jīng)驗和做法，但實踐中仍存在一些問題，如審查程度、審理范圍和處理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。針對當(dāng)前實踐中較為普遍且爭議較大的問題，《行訴解釋》用專節(jié)作出相關(guān)規(guī)定。主要包括以下幾個方面：
一是如何審查規(guī)范性文件。首先要正確處理與制定機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，人民法院應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況予以對待：發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在不合法的，應(yīng)當(dāng)聽取制定機(jī)關(guān)的意見，反之可由人民法院自行決定是否聽取意見。但制定機(jī)關(guān)不陳述意見的，不影響對規(guī)范性文件進(jìn)行審查。若制定機(jī)關(guān)主動要求陳述意見的，人民法院則應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許；其次要把握好審查的內(nèi)容和范圍?？梢詮闹贫C(jī)關(guān)的權(quán)限或者制定程序、被訴行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款與上位法是否相抵觸、是否違法增加義務(wù)或者減損合法權(quán)益等方面進(jìn)行審查；
二是如何處理不合法的規(guī)范性文件。經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，處理措施包括四個方面：其一，闡明理由。即在裁判理由中予以闡明，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，被訴行政行為不具有合法性。其二，處理建議。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送四個部門（制定機(jī)關(guān)的同級人民政府、上一級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)）。其三，司法建議?？梢栽诓门猩е掌鹑齻€月內(nèi)，向制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議。由多個部門聯(lián)合制定的，可以向主辦機(jī)關(guān)或者共同上一級行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議。情況緊急的，可以建議立即停止執(zhí)行。其四，備案程序。司法建議應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報送上一級人民法院進(jìn)行備案，涉及省部機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，還應(yīng)當(dāng)分別層報最高法院、高級法院進(jìn)行備案。這是人民法院內(nèi)部的備案存查程序，目的是防止不同法院之間做出不一致的判斷。
三是規(guī)范性文件審查的審判監(jiān)督。對于規(guī)范性文件審查確實存在錯誤的，因規(guī)范性文件是被訴行政行為作出的依據(jù)，影響面較大，如果對確有錯誤的規(guī)范性文件審查不通過審判監(jiān)督程序予以糾正，會造成比單一的被訴行政行為更為負(fù)面的法律效果和社會效果。此外，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件審查結(jié)論錯誤的，必然導(dǎo)致對被訴行政行為合法性審查出現(xiàn)錯誤。而對被訴行政行為合法性審查出現(xiàn)錯誤，屬于法律規(guī)定的“確有錯誤”，應(yīng)當(dāng)通過審判監(jiān)督程序糾正，作為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件也必須通過審判監(jiān)督程序予以糾正。
需要說明的是，盡管《行訴解釋》中涉及規(guī)范性文件附帶審查的內(nèi)容并不少，但隨著審判實踐的不斷深入，仍有可能暴露出一系列的新問題，在條件成熟時，最高人民法院將制定有關(guān)規(guī)范性文件附帶審查的專門司法解釋或文件。在此之前，最高法院行政庭將通過指導(dǎo)性案例、十大案例等形式對下指導(dǎo)。
問：據(jù)了解，最高法院近年來一直在力推跨行政區(qū)劃法院管轄制度改革，請介紹一下近年來行政審判管轄改革的情況，以及《行訴解釋》作出了哪些規(guī)定？
答：為避免不當(dāng)干預(yù)，提高司法公信力，黨的十八大以來，全國各級法院按照中央統(tǒng)一部署，積極探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的行政案件管轄，試行異地管轄、交叉管轄、集中管轄等多種方式，取得明顯成效。這里著重介紹一下跨行政區(qū)劃法院管轄制度改革?？缧姓^(qū)劃法院主要依托鐵路運輸法院改制方式進(jìn)行，2014年10月16日，最高法院下發(fā)了《關(guān)于開展鐵路法院管轄改革工作的通知》，正式開始鐵路運輸法院管轄改革試點。之后，最高人民法院還作了一系列工作部署。新行政訴訟法實施后，各地人民法院根據(jù)新行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定，又作了大量的探索和試點。截至目前，目前全國已有30家鐵路運輸法院成為跨行政區(qū)劃法院，行政案件占大多數(shù)鐵路運輸法院受理案件總數(shù)的70-90%。關(guān)于管轄改革問題，《行訴解釋》第3條第2款規(guī)定，鐵路運輸法院等專門人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定。這里包含兩層含義：一是為司法改革需要，專門人民法院可以依法審理行政案件；二是專門人民法院審理行政案件的，必須依法履行報最高人民法院批準(zhǔn)的報批程序。
下一步，最高法院要對跨行政區(qū)劃法院管轄進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，推動各地法院對鐵路運輸法院跨行政區(qū)劃管轄情況進(jìn)行摸底調(diào)研，并提出初步方案和時間表，力爭全國76家鐵路運輸法院盡快全部實現(xiàn)改制。同時，對于未成立鐵路運輸法院的地區(qū)，則推動當(dāng)?shù)胤ㄔ和ㄟ^行政案件集中管轄的方式推進(jìn)行政訴訟管轄改革。謝謝。
