發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2018年08月03日
時效性現行有效
施行日期2018年08月03日
您提出的《關于有效治理“老賴”解決“執(zhí)行難”問題的提案》收悉，現答復如下：
黨的十八大以來，我國堅持全面推進依法治國，加快國家治理體系和治理能力現代化建設，為基本解決執(zhí)行難創(chuàng)造了前所未有的政治保障和法治環(huán)境。人民法院在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，主動接受人大監(jiān)督、政協民主監(jiān)督，充分發(fā)揮中國特色社會主義政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，不斷完善工作措施，“基本解決執(zhí)行難”工作取得重大進展。2018年6月8日，汪洋主席主持召開十三屆全國政協第四次雙周協商座談會，就“基本解決執(zhí)行難”問題進行協商座談，廣泛凝聚各界共識，營造破解執(zhí)行難的社會環(huán)境，充分體現了全國政協和廣大政協委員一直以來對人民法院執(zhí)行工作的高度重視和大力支持。
一、 加強司法部門協同工作、暢通辦案渠道
（一）發(fā)揮聯席會議制度作用，共同研究解決協同問題
在落實《關于建立和完善執(zhí)行聯動機制若干問題的意見》的基礎上，各地黨委、政法委高度重視、大力支持基本解決執(zhí)行難工作，專題研究基本解決執(zhí)行難問題，絕大多數黨委、人大、政府出臺基本解決執(zhí)行難的文件或簽署相關備忘錄，成立了基本解決執(zhí)行難工作領導小組，建立聯席會議制度，共同研究解決司法部門協同工作等問題，確保聯動機制順利進行。對于刑事、民事交叉的重大案件，在法律規(guī)定范圍內，將通過健全落實聯席會議制度，進一步完善辦案協調、信息共享等相應工作機制，保障各司法部門能夠按照相應法律程序協調配合，避免辦案“沖突”問題。
（二）聯合制定適用法律意見，規(guī)范類型案件辦理程序
司法實踐中，非法集資相關的刑事案件、民事案件往往涉及集資參與人較多，同時也是刑事法律關系和民事法律關系發(fā)生交叉較多的領域，易激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。為解決司法部門之間就此類案件辦理過程中的問題，2014年3月25日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部印發(fā)《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》，進一步明確了非法集資刑事案件中涉及民事案件的處理問題，規(guī)定了人民法院不予受理執(zhí)行申請、裁定中止執(zhí)行的情形，并且嚴格規(guī)定相關材料的移交問題，減少司法部門針對同一事實的重復調查情況。最高人民法院將加大指導力度，有效解決各級法院執(zhí)行案件辦理過程中涉刑事犯罪案件處理的問題，避免不符合法律規(guī)定迫使財產處置、案款發(fā)還受阻的情況，保障執(zhí)行工作依法正常開展。
二、 關于強化法律責任及社會責任、加大懲處力度
（一）推動聯合信用懲戒機制建設，加大失信懲戒力度
失信聯合懲戒工作，是當前全社會共同解決執(zhí)行難的一項重要措施，也是我國社會信用體系建設的重要內容。2016年中辦、國辦印發(fā)的《關于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設的意見》，是對失信被執(zhí)行人進行聯合信用懲戒的綱領性文件，為聯合懲戒提供了重要的政策依據。最高人民法院全面貫徹落實黨中央戰(zhàn)略部署，抓住國家社會信用體系建設全力推進的歷史機遇，積極聯合推動建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒法律制度，營造誠信社會環(huán)境。
1.出臺、完善司法解釋，建立失信被執(zhí)行人名單制度。最高人民法院于2013年7月出臺《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，首創(chuàng)失信被執(zhí)行人名單制度，并于2017年1月進行修改完善，進一步規(guī)范明確將被執(zhí)行人納入失信名單的行為構成要件、失信認定程序、信用懲戒措施等內容。積極順應“互聯網+”發(fā)展趨勢，建立失信被執(zhí)行人名單庫，在中國執(zhí)行信息公開網開通“全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢”平臺，適時匯集各級法院報送的失信被執(zhí)行人信息，向社會公開，與聯合懲戒單位共享。截至目前，全國法院累計發(fā)布失信被執(zhí)行人名單1111萬例，隨著聯合懲戒作用日益凸顯，被執(zhí)行人自動履行率提高，失信名單呈下降趨勢。當前人民法院認定的失信被執(zhí)行人名單，是社會信用信息的重要組成部分，同時也是實施失信聯合懲戒的基礎。
2.加強部際聯動，共同推動聯合信用懲戒機制建設。2014年3月20日，最高人民法院聯合中央文明辦等八部門共同簽署“構建誠信 懲戒失信”合作備忘錄，限制失信被執(zhí)行人乘坐飛機、列車軟臥；限制失信被執(zhí)行人在金融機構貸款或辦理信用卡；限制失信被執(zhí)行人擔任新開設企業(yè)的法定代表人、董事、監(jiān)事、高級管理人員等。截至目前，已累計限制1212萬人次購買機票，455萬人次購買動車、高鐵票。2014年10月24日，最高人民法院、原銀監(jiān)會聯合印發(fā)《關于人民法院與銀行業(yè)金融機構開展網絡執(zhí)行查控和聯合信用懲戒工作的意見》。2016年1月20日，在國家發(fā)改委牽頭下，與44家國家單位聯合簽署《關于對失信被執(zhí)行人實施聯合懲戒的合作備忘錄》，共推出八大類55項懲戒措施，涉及30多個重點領域。最高人民法院同聯合懲戒單位一道，依托信息化手段不斷拓展對失信被執(zhí)行人聯合信用懲戒的范圍和深度，已形成多部門、多行業(yè)、多領域、多手段聯合信用懲戒格局，不斷壓縮失信企業(yè)生存空間，讓失信人“一處失信、處處受限”，迫使其主動履行義務。
3. 擴大失信懲戒宣傳力度，及時總結失信聯合懲戒經驗。各級法院不斷加大失信宣傳力度，通過廣播、電視、報紙、雜志、網絡、微博、微信、召開新聞發(fā)布會等多種形式，公開失信被執(zhí)行人信息查詢方式、渠道以及具體內容，宣傳失信典型案例，對失信被執(zhí)行人因不誠信而受到的“懲罰”進行有效宣傳，充分發(fā)揮輿論宣傳優(yōu)勢，擴大失信懲戒的影響，爭取人民群眾對失信懲戒工作的認可和支持。江西高院聯合江西日報、江西廣播電視臺等媒體、10多家金融機構，搭建集中曝光和懲戒失信被執(zhí)行人的網絡平臺，各家銀行在業(yè)務辦理中，都能夠通過“法媒銀”平臺，對企業(yè)的征信及有關信息進一步查詢，社會公眾可通過此平臺舉報“老賴”。2017年6月，中宣部、最高人民法院在全國“推進誠信建設制度化培育踐行核心價值觀”現場交流會上，重點推介和總結了江西法院“法媒銀”曝光臺工作經驗，為法院、媒體、銀行之間的信息共享與聯合懲戒提供了可復制推廣的模式。
此外，按照法律規(guī)定，對于納入失信被執(zhí)行人名單的被執(zhí)行人，人民法院對其采取限制消費措施，被執(zhí)行人為企業(yè)的，被采取限制消費措施后，企業(yè)的法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人不得實施高消費及非生活和工作必須的消費行為。隨著2017年人民法院限制消費系統的上線運行，對企業(yè)上述“四類人員”的強制影響日益顯現，促使企業(yè)“背后”的相關人員主動協調企業(yè)履行義務。最高人民法院將繼續(xù)按照關于聯合懲戒的相關文件內容，加強與有關職能部門的溝通聯系，確保各項懲戒措施落實到位，形成齊抓共管的長效機制和工作合力，進一步促進國家信用體系建設，健全完善不敢逃債、不能逃債、不愿逃債的制度體系。
（二）加大強制措施采取力度，進一步彰顯司法權威
各級法院在加強信用懲戒的同時，注重用好用足強制措施，對抗拒執(zhí)行行為予以堅決打擊。2016年以來，全國法院共判處拒執(zhí)罪7590件，拘留15.5萬人次，限制出境1.24萬人次。
1.出臺司法解釋，明確拒執(zhí)罪審理法律適用問題。2015年5月，最高人民法院出臺《關于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事犯罪適用法律若干問題的解釋》，將拒執(zhí)罪的追訴模式由以往的單一公訴模式改為公訴、自訴并行模式，對拒執(zhí)刑事案件的管轄問題進行明確，并對“其他有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行，情節(jié)嚴重的情形”作了進一步解釋，其中明確規(guī)定了“與他人串通，通過虛假訴訟、虛假仲裁、虛假和解等方式妨害執(zhí)行，致使判決、裁定無法執(zhí)行的”屬于“其他有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行、情節(jié)嚴重的情形”，為拒執(zhí)罪的審理提供明確指引的同時，加大了對虛假訴訟、惡意訴訟的打擊力度。
2.開展集中懲治拒執(zhí)罪專項行動，建立完善公檢法協同打擊機制。人民法院與公安、檢察機關密切配合，建立落實公檢法協同打擊工作機制，保持打擊拒執(zhí)罪高壓態(tài)勢。此外，為規(guī)范人民法院拒不執(zhí)行判決、裁定罪自訴案件受理工作有關問題，最高人民法院于2018年5月30日，印發(fā)《關于拒不執(zhí)行判決、裁定罪自訴案件受理工作有關問題的通知》，進一步規(guī)范、暢通自訴立案渠道，確保對拒執(zhí)罪精準高效打擊，自訴案件比重呈現逐年增加態(tài)勢。
3.適時發(fā)布拒執(zhí)罪典型案例，營造懲治拒執(zhí)罪輿論氛圍。最高人民法院堅持定期公布打擊拒執(zhí)罪典型案例，進一步明確拒執(zhí)罪構成要件與量刑標準，為人民法院打擊拒執(zhí)罪提供示范和指導。各級法院通過各種形式對打擊拒執(zhí)罪成果進行廣泛深入的宣傳，有效擴大了懲處拒執(zhí)犯罪的法律和社會效果，充分發(fā)揮刑罰作為最嚴厲的懲罰措施，在教育被執(zhí)行人及社會公眾，促進當事人主動履行生效裁判、構建社會誠信體系等方面不可替代的作用。
人民法院在基本解決執(zhí)行難過程中，始終將依法打擊拒執(zhí)罪作為一項重要工作進行部署，結合拘留、罰款等強制措施，嚴厲打擊被執(zhí)行人或者其他參與人惡意串通，通過訴訟、仲裁、調解等方式逃避履行法律文書確定的義務的行為，對抗拒執(zhí)行、規(guī)避執(zhí)行、干預執(zhí)行“零容忍”，切實提升執(zhí)行威懾力。最高人民法院將依法懲治拒執(zhí)犯罪，進一步突出執(zhí)行工作強制性，充分發(fā)揮刑事制裁措施及強制手段，在提升執(zhí)行工作權威、推動解決執(zhí)行難、促進社會誠信體系建設方面發(fā)揮積極作用。
三、 關于建立信息化平臺、擴大財產保全范圍
（一）出臺相關司法解釋，進一步規(guī)范財產保全案件辦理程序
自2016年12月1日起施行的《最高人民法院關于人民法院辦理財產保全案件若干問題的規(guī)定》，明確財產保全申請、具體辦理程序、保全擔保、權利救濟等內容，進一步暢通財產保全辦理流程，促進當事人自動履行生效法律文書的同時，也為后續(xù)執(zhí)行案件的快速辦理提供了保障。此外，為促進立案、審判與執(zhí)行工作的順利銜接和高效運行，最高人民法院于2018年5月28日印發(fā)《關于人民法院立案、審判與執(zhí)行工作協調運行的意見》，更為詳細地規(guī)定了財產保全案件辦理過程中各職能部門的職責，進一步明確人民法院財產保全案件辦理的內部工作機制。
（二）完善網絡查控系統，擴大財產保全范圍、提高財產保全效率
地方各級法院在執(zhí)行保全案件辦理過程中，可通過最高人民法院“總對總”網絡查控系統進行財產查控，運行信息化系統擴大財產保全的范圍，降低了債權人提供債務人財產線索的難度，不斷提高財產保全效率，有效防止“老賴”轉移財產。最高人民法院自2014年建立“總對總”網絡查控系統以來，系統功能逐步完善，查控范圍從當初的20家銀行發(fā)展為3800多家銀行，聯網部門由商業(yè)銀行擴展到公安部、交通部、民政部、人民銀行等16家單位，可以查詢被執(zhí)行人全國范圍內的存款、船舶、車輛、證券、網絡資金等16類25項信息，多數高級法院在轄區(qū)內建設了三級聯網的“點對點”網絡查控系統，進一步擴大查控范圍，形成了對“總對總”查控系統的有力補充。
此外，關于取消輪候查封參與分配機制、延長債權人行使撤銷權除斥期間的建議。目前，各級法院結合案件實際執(zhí)行情況，嚴格適用參與分配程序法律規(guī)定，對于輪候查封涉及的債權人，嚴格審查其參與分配條件，同時依據相關法律規(guī)定明確分配行為異議、分配方案異議及異議之訴的處理，保障各方當事人的合法權益。根據合同法第七十五條規(guī)定，債權人自知道或者應當知道撤銷事由之日起一年內行使撤銷權。自債務人的行為發(fā)生之日起五年內，沒有行使撤銷權的，該撤銷權消滅。延長撤銷權行使除斥期間在一定程度上有利于打擊被執(zhí)行人轉移財產、規(guī)避執(zhí)行的行為，最高人民法院將在確保法律關系穩(wěn)定性及各方利益保護的基礎上，結合司法實踐，積極調研并適時向立法部門反饋情況。
四、 關于建立案件繁簡分流配套制度
2016年，最高人民法院發(fā)布《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》《關于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》。2017年5月，印發(fā)《關于民商事案件繁簡分流和調解速裁操作規(guī)程（試行）》，確立了繁簡分流機制，規(guī)定了繁簡劃分標準。2017年2月、6月、7月，最高人民法院三次召開全國法院改革推進會和工作培訓會，對人民法院多元化糾紛解決機制，特別是案件繁簡分流、調解和速裁工作進行了全面動員部署，提出了具體要求，切實將“分調裁”機制改革落到實處。
改革要求建立健全四項機制，包含了您提出的“明確案件繁簡劃分標準和完善程序銜接”的建議。其中構建科學高效的分流機制要求以案為要素，以案件類型、特點、繁簡程度為依據開展分流，實現類案集約化辦理。對物業(yè)、供暖、道交、民間借貸等人數眾多、訴求一致的群體性案件以及關聯性案件交由同一審判團隊審理。在立案階段加強分流引導，釋明不同訴訟程序的優(yōu)勢特點，鼓勵當事人選擇調解速裁等簡易糾紛解決方式。提高分流效率，做到導入快速、流轉高效、銜接順暢，防止簡單案件辦不快，復雜案件辦不精。優(yōu)化程序銜接機制要求對立案后適宜調解的，征得當事人同意后開展調解。對調解不成但能夠速裁的案件，轉入速裁程序審理。對已進入速裁程序，但因特殊原因需要轉為普通程序的案件，嚴格把關避免程序隨意適用。另外兩項機制是健全簡案快調速裁機制和完善綜合配套改革機制。
據不完全統計，全國已有2400多家法院設立程序分流員開展繁簡分流。截至2017年底，全國各級法院設置專門的訴調對接中心3320個，配備專門工作人員15432名。調解案件數量，速裁程序審結案件比例均大幅提升。2017年，全國法院專職調解員調解案件111萬件，調解成功54.7萬件，同比分別增長52%和43.6%；北京通州區(qū)法院四個速裁團隊解決全院占80%的民商事案件，一審服判息訴率達到99.19%，已結案件無一發(fā)回、改判；山東濰坊高密法院開發(fā)自動分流軟件，通過調解速裁化解70%左右案件等。改革成效初現，當事人和社會各界對多元化糾紛解決方式以及案件繁簡分流簡案快審的認知度、接受度、參與度不斷提高。
近五年來，法院系統受理執(zhí)行案件急劇增長，各類執(zhí)行案件達2500萬件，僅去年一年就有790萬件，新案件量大幅增長的同時，加之執(zhí)行積案，案件執(zhí)行壓力持續(xù)增大，充分應用執(zhí)行信息化技術、創(chuàng)新團隊化執(zhí)行模式、探索執(zhí)行案件繁簡分流等工作勢在必行。各級法院紛紛結合自身實際，積極探索實踐案件繁簡分流工作，結合團隊化執(zhí)行模式，創(chuàng)新執(zhí)行案件辦理思路，構建執(zhí)行財產集約化查詢、小額快速執(zhí)行、關聯案件優(yōu)化處理、疑難復雜案件團隊長負責等工作機制。最高人民法院在2017年下半年通過全國法院執(zhí)行大講堂，推廣北京、吉林的團隊化執(zhí)行、案件繁簡分流等實踐經驗，下一步將積極調研各地案件繁簡分流工作機制，指導各地法院開展執(zhí)行模式創(chuàng)新工作，為建立案件繁簡分流配套制度打下基礎。此外，關于簡化案件流程、縮短辦案期限的建議，目前對于案件辦理流程關鍵節(jié)點、辦理期限等均有相應明確的法律規(guī)定，今后，最高人民法院將結合執(zhí)行案件繁簡分流工作的開展情況，對相關案件流程適時調研，出臺相應規(guī)定繁簡分流的配套制度。
五、 關于對濫提管轄權異議的行為，設立相應的處罰機制
濫提管轄權異議與虛假訴訟、惡意訴訟同屬權利濫用行為。對于虛假訴訟、惡意訴訟，最高人民法院于2016年6月20日印發(fā)的《關于防范和打擊虛假訴訟的指導意見》，對虛假訴訟的構成要素、防范措施、法律后果及處罰措施等作出規(guī)定。同時規(guī)定，探索建立虛假訴訟失信人名單制度，將虛假訴訟參與人列入失信人名單，逐步開展與現有相關信息平臺和社會信用體系接軌工作，加大制裁力度。另外，最高人民法院還起草了《關于防范和懲治惡意訴訟無理纏訴若干問題的規(guī)定》，擬在征求各方意見后盡快下發(fā)，進一步防止濫用訴權等擾亂正常立案秩序的行為。
目前濫提管轄權異議的行為尚未被列入上述文件，考慮因素有二：一是管轄權異議的審查期限較短（一審15天、二審30天），一般不會影響對方當事人的實體權利。二是法律規(guī)定了訴訟保全制度，可以有效防止當事人通過濫提管轄權異議拖延訴訟轉移財產的行為。下一步，最高人民法院將就濫提管轄權異議行為的發(fā)生概率、危害程度、認定標準等問題加強調研，適時納入惡意訴訟的范圍予以處罰。
六、 關于確實落實立案登記制度，解決立案難
人民法院自2015年5月1日起，全面實行立案登記制，切實解決人民群眾反映的“立案難”問題。各地創(chuàng)新方式，積極構建全覆蓋、立體式、多元化的登記立案新模式。進一步暢通大廳立案、預約立案等常規(guī)立案渠道，不斷提升當場立案效率，對依法應當受理的案件，做到“有案必立、有訴必理”。您提出的“網上立案”的建議，目前人民法院已全面推行網上立案。全國已有2605家法院開通網上預約立案和網上立案，讓當事人及其代理人足不出戶就可以完成立案手續(xù)。江蘇在全省積極推行網上立案，自2017年至今，接受網上立案申請15萬余件。您所建議的“自助立案”方式亦被積極倡導。全國1098家法院在訴訟服務大廳建設自助立案室，大大縮短了當事人排隊立案的時間。自實行改革以來，截至2017年8月31日，全國法院登記立案數量超過3900萬件，同比上升41.23%。當場登記立案率超過95%，上海、重慶、寧夏等地超過98%。立案渠道全面暢通，“有案不立、有訴不理、拖延立案、抬高門檻”問題基本根除。
七、 關于擴大司法隊伍、提供人員保障
司法是維護社會公平正義的最后一道防線，人民法院執(zhí)行工作又是司法的最后一個環(huán)節(jié)，各級法院高度重視執(zhí)行工作，認真落實全面從嚴治黨、從嚴治院要求，完善監(jiān)督制約機制，加大教育培訓力度，不斷提升執(zhí)行隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平。根據最高人民法院關于執(zhí)行人員數量比例要求，不斷加大人力物力財力保障力度，充實執(zhí)行力量；面對案多人少的諸多壓力，積極依靠信息化執(zhí)行管理新模式，增強執(zhí)行效能。
當前，人民法院在“基本解決執(zhí)行難”工作中以信息化為支撐，形成了執(zhí)行查控、信用懲戒、財產變現、執(zhí)行管理等長效機制，綜合治理執(zhí)行難大格局初步形成，人民群眾最不滿意的突出問題得到逐步解決，實際執(zhí)行效果明顯提升。但受相關制度不健全、社會法制意識淡薄、市場主體風險防范意識欠缺等因素制約，還存在一些突出問題和困難，如全社會對執(zhí)行工作的理解認識不統一、社會誠信體系仍不夠健全、執(zhí)行制度有待一步完善等。最高人民法院將以問題為導向，以人民滿意為標準，嚴格督導，精準攻堅，確保各項工作部署落地生根，切實補齊工作短板，并注重長效機制建設，推進執(zhí)行工作常態(tài)化發(fā)展。
感謝您對人民法院工作的關心和支持。
2018年8月3日
