發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2016年09月26日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2016年09月26日
效力級別司法文件
您提出的關(guān)于盡快制定強制執(zhí)行法立法的建議收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
您在建議中提出希望我院積極推動強制執(zhí)行法進入立法議程，并從六個方面剖析了導(dǎo)致法院執(zhí)行難的原因。我們完全贊同您提出的關(guān)于制定強制執(zhí)行法的建議和對執(zhí)行難原因的分析。這表明，您對于執(zhí)行難問題進行了廣泛調(diào)研，并對人民法院的執(zhí)行工作有著深刻見解。
制定一部內(nèi)容全面合理、體例科學(xué)完整的強制執(zhí)行法是形成綜合治理“執(zhí)行難”長效機制的重要環(huán)節(jié)，是解決執(zhí)行難問題的基礎(chǔ)性舉措，我院一直致力于推動強制執(zhí)行法的制訂與出臺?，F(xiàn)將我院已經(jīng)開展和正在進行的相關(guān)工作情況介紹如下：
一、 起草完善強制執(zhí)行法草案
我院自2000年開始著手推進強制執(zhí)行立法工作，在充分調(diào)研與征求意見的基礎(chǔ)上，先后完成了四版建議稿。2009年，我院將第四版建議稿與中國政法大學(xué)的專家建議稿合并，形成了《強制執(zhí)行法（草案）》第五稿與第六稿。2014年，我們把起草過程中有關(guān)重大理論問題的研究成果結(jié)集成《強制執(zhí)行法的起草與論證（三）》一書，并公開出版。目前，《強制執(zhí)行法（草案）》第六稿已完成起草工作。我們相信，經(jīng)過反復(fù)研究、充分討論、認真修訂的《強制執(zhí)行法（草案）》將對未來強制執(zhí)行法的立法活動產(chǎn)生推動作用，并成為該法制訂的堅實基礎(chǔ)。
二、 深入開展強制執(zhí)行理論研究
理論研究是否深入，決定著法律草案的質(zhì)量。應(yīng)該看到，與民法、刑法等部門法相比，我國強制執(zhí)行理論研究的水平還有很大的提升空間。法學(xué)界對強制執(zhí)行實務(wù)還比較陌生，實務(wù)工作者對先進的強制執(zhí)行理論也缺乏了解。為盡快提高強制執(zhí)行理論研究水平，讓理論研究成果切實服務(wù)于執(zhí)行實務(wù)，我院積極采取以下措施：一是舉辦“中國執(zhí)行論壇”。最高人民法院執(zhí)行局與中國行為法學(xué)會執(zhí)行行為研究會合辦的“中國執(zhí)行論壇”，已成為實體法、訴訟法學(xué)者、全國人大法工委的同志、檢察官、公證員和全國四級法院優(yōu)秀執(zhí)行法官溝通交流、討論執(zhí)行理論前沿問題的平臺。通過這一平臺，不少執(zhí)行法官獲得了直接與專家學(xué)者請教、學(xué)習的機會，后者也得以接觸到執(zhí)行實務(wù)中的真問題。二是從個案中抽象具有普遍指導(dǎo)意義的裁判規(guī)則。近些年，執(zhí)行案件的復(fù)雜程度明顯提升，執(zhí)行法官經(jīng)常是在缺乏法律明確規(guī)定的情況下，處理同時包含實體、程序爭議的棘手問題。我院在審查執(zhí)行復(fù)議、執(zhí)行申訴案件時，注意從個案中發(fā)現(xiàn)具有普遍指導(dǎo)意義、能夠填補法律漏洞、進一步明確法律適用的裁判規(guī)則，以便在出臺司法解釋時機尚不成熟的情況下，通過案例方式指導(dǎo)下級法院的執(zhí)行工作。對案件中涉及的疑難復(fù)雜問題，我院還積極組織專家論證會，開展深入研究，并將研究成果紀錄留存。三是為執(zhí)行一線法官提供培訓(xùn)和交流機會。2015年， 我院執(zhí)行局制定了全國法院執(zhí)行工作培訓(xùn)計劃，并編寫了統(tǒng)一培訓(xùn)教材。今年年初，我院舉辦了面向全國法院的執(zhí)行實務(wù)培訓(xùn)會。四是內(nèi)部研究與外腦貢獻并重。在提升執(zhí)行理論研究水平方面，我院堅持內(nèi)部研究與外腦貢獻并重，一方面組織本院人員加強研究，另一方面對重大理論問題對外委托。例如，我院正組織多名專家學(xué)者對德國、法國、日本等國家的強制執(zhí)行經(jīng)典著作進行翻譯，相關(guān)成果也將于明年出版發(fā)行。
三、 制訂出臺相關(guān)司法解釋
近兩年，我院緊抓執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)，已經(jīng)公布實施了《關(guān)于執(zhí)行程序中計算遲延履行期間的債務(wù)利息適用法律若干問題的解釋》《刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》《關(guān)于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》《關(guān)于對人民法院終結(jié)執(zhí)行行為提出執(zhí)行異議期限問題的批復(fù)》《關(guān)于首先查封法院與優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院處分查封財產(chǎn)有關(guān)問題的批復(fù)》《關(guān)于人民法院網(wǎng)絡(luò)司法拍賣若干問題的規(guī)定》等多部司法解釋。這些司法解釋的出臺為執(zhí)行工作的順利開展提供了制度保障。
四、 加強與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)
推動強制執(zhí)行單獨立法涉及立法、司法、行政等多個部門。近年來，我院一直堅持與中央政法委、全國人大法工委等部門進行溝通協(xié)調(diào)，從滿足執(zhí)行工作實際需求的角度，宣傳、介紹制訂強制執(zhí)行法的緊迫性和必要性，以增進相互了解，達成共識，爭取支持。在社會各界的共同努力下，2013年下半年，強制執(zhí)行法被正式列入十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃的第三類項目。
五、 多措并舉解決執(zhí)行難
您在建議中提到導(dǎo)致執(zhí)行難的六個原因均涉及一個核心問題：協(xié)助執(zhí)行義務(wù)人未能依法、積極履行義務(wù)。從規(guī)范層面看，《民事訴訟法》第111條、第114條至第117條、我院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第187條至第189條、第191條至第193條明確規(guī)定了協(xié)助義務(wù)人的協(xié)助義務(wù)和不履行協(xié)助義務(wù)的后果。不僅如此，2010年我院還與中紀委、中組部、中宣部、中央綜治辦、最高檢、國家發(fā)改委等十八個國家機關(guān)出臺了《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見》，以期形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持、社會各界協(xié)作配合的執(zhí)行工作新格局，建立健全解決執(zhí)行難問題的長效機制。從實踐情況看，上述規(guī)范和制度對確保生效法律文書獲得有效執(zhí)行，切實維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護法律權(quán)威和尊嚴，推進社會誠信體系建設(shè)，起到了相當重要的推動作用。當然，由于上述規(guī)則比較簡疏、缺乏具體的操作細則，也導(dǎo)致很多地方存在您提到的問題。比如協(xié)助義務(wù)人是否依法、積極履行義務(wù)往往與當?shù)攸h委對執(zhí)行工作的重視程度、是否存在地方保護主義、有無部門利益、執(zhí)行法院與協(xié)助機構(gòu)之間行政級別等因素相關(guān)聯(lián)，甚至執(zhí)行人員與協(xié)助機構(gòu)辦事人員的私人關(guān)系有時對此也有影響。要徹底解決這些問題，可能僅僅依靠《強制執(zhí)行法》尚難以實現(xiàn)。畢竟徒法不足以自行，如何做到“令行禁止”才是關(guān)鍵。
為此，我院一直重視以多措并舉的方式解決執(zhí)行難，力求通過技術(shù)手段改變原有的協(xié)助執(zhí)行模式。具體而言，全國法院執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)徹底改變了以往“靠人力查找財產(chǎn)線索，與協(xié)助義務(wù)人面對面溝通”的模式。通過該系統(tǒng)，我院已和二十家全國性銀行實現(xiàn)信息互聯(lián)。地方法院可直接通過專網(wǎng)向我院發(fā)送請求，由我院向各銀行總行推送，通過總行查詢、凍結(jié)被執(zhí)行人開立在各銀行分支機構(gòu)的賬戶。這種“總對總”的查控模式，不僅大大提高了執(zhí)行效率，也減少了協(xié)助機構(gòu)不依法、積極履行協(xié)助義務(wù)的可能。除銀行存款外，北京、上海、廣東、福建、浙江五個省份還在試點通過查控系統(tǒng)查詢被執(zhí)行人名下車輛、證券、部分理財產(chǎn)品，核實被執(zhí)行人身份信息。
六、 對建議的采納與下一步工作安排
為推動強制執(zhí)行單獨立法和解決執(zhí)行難，根據(jù)您的建議，我院計劃從以下幾個方面著手開展工作：
（一）堅持以信息化作為解決執(zhí)行難的突破口
自2014年12月正式開通網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控體系，我院目前已與中國人民銀行、公安部、交通部、農(nóng)業(yè)部、工商總局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、騰訊、支付寶、京東等部門單位完成了網(wǎng)絡(luò)查控對接，實現(xiàn)對被執(zhí)行人在全國范圍內(nèi)的銀行存款（包括網(wǎng)絡(luò)銀行）、車輛、船舶、證券、身份證件、組織機構(gòu)代碼/統(tǒng)一社會信用代碼、工商登記、人民幣結(jié)算賬戶和銀行卡消費記錄等信息的查詢和部分控制。以金融機構(gòu)為例，已與2200多家銀行進行了網(wǎng)絡(luò)對接，可以對被執(zhí)行人的銀行存款進行網(wǎng)上查控。地方法院也先后建立覆蓋轄區(qū)范圍的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控體系，成為我院查控系統(tǒng)的有益補充，個別地方法院查控體系覆蓋的查控范圍更廣，包括房屋、土地、地方商業(yè)銀行等尚未完成全國統(tǒng)一登記的財產(chǎn)。信息化建設(shè)取得的矚目成就，極大提高了執(zhí)行效率，擴大了財產(chǎn)查控范圍，有力打擊了被執(zhí)行人通過隱匿財產(chǎn)規(guī)避執(zhí)行的行為，為基本解決執(zhí)行難提供了強大的技術(shù)保障。尤其是在執(zhí)行效率的提高方面，效果十分顯著，傳統(tǒng)模式下兩人一天只能查詢4家銀行賬戶，依托網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控體系，執(zhí)行法官足不出戶，輕輕一點鼠標，幾分鐘后就可以查詢到全國3200多家銀行的賬戶，效率提高上千倍，這種巨大的量變將引發(fā)質(zhì)變，從而推動執(zhí)行模式實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。
下一步我院還將積極與公安、國土、住建、稅務(wù)、工商等協(xié)助執(zhí)行單位及有關(guān)政府職能部門協(xié)調(diào)溝通、爭取支持，通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)實現(xiàn)對被執(zhí)行人信息的共享及其財產(chǎn)信息的聯(lián)網(wǎng)查詢和控制。
6月27日，習近平總書記主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會議強調(diào)，要建立健全跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機制，明確限制項目內(nèi)容，加強信息公開和共享，提高執(zhí)行查控能力減少，完善失信被執(zhí)行人名單制度，完善黨政機關(guān)支持人民法院執(zhí)行工作制度，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局，讓失信者寸步難行。我們相信，在黨中央的正確指引下，會有越來越多的部門參與到執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)查控機制建設(shè)中來，一個覆蓋全國、快速反應(yīng)、規(guī)范協(xié)調(diào)、高效便捷的財產(chǎn)信息共享與協(xié)助執(zhí)行平臺終會建立起來，被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財產(chǎn)難查、協(xié)助義務(wù)人不配合的問題必將得到根本解決。
（二）建立“執(zhí)行不能”案件退出機制
“執(zhí)行不能”案件是指不具備執(zhí)行條件的案件。比如在金錢債權(quán)的執(zhí)行中，被執(zhí)行人沒有任何可供執(zhí)行的財產(chǎn)，法院窮盡執(zhí)行措施，也不可能執(zhí)行到位，正所謂“巧婦難為無米之炊”。據(jù)估計，此類案件約占所有執(zhí)行案件的40%左右。例如，在相當數(shù)量的交通事故、人身傷害賠償?shù)壬婷裆鷪?zhí)行案件中，加害人大多經(jīng)濟條件差，往往除了維持生計的生活必需品之外沒有其他財產(chǎn)，無法進一步執(zhí)行。另外，許多法人企業(yè)因為經(jīng)營不善等原因，負債累累、債臺高筑，債權(quán)人達數(shù)十家，其財產(chǎn)僅能滿足抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)，其他債權(quán)人的債權(quán)難以得到實現(xiàn)，完全符合破產(chǎn)條件，但債權(quán)人、債務(wù)人都不申請破產(chǎn)，形成執(zhí)行不能、破產(chǎn)不得的“僵尸案件”。
對于這類執(zhí)行難，無論采取什么執(zhí)行措施都不可能執(zhí)行到位，這在任何國家、任何時期都是一樣的，這是當事人面臨的商業(yè)風險、交易風險、社會風險，主要依靠全社會力量從源頭上進行綜合治理，比如建立自然人、非法人組織破產(chǎn)制度或者強制破產(chǎn)程序、簡易破產(chǎn)程序來消化無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，對涉民生的無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件，通過社會救助、社會保障、司法救助制度予以消化。
不將這一類案件與其他執(zhí)行案件區(qū)分開，法院就不能集中精力去解決需要解決且可以解決的案件，反過來還會加劇執(zhí)行難。為此，我們正在調(diào)研、設(shè)計“執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)”和“終結(jié)本次執(zhí)行程序”兩個程序，以便妥當處理執(zhí)行不能案件，維護申請執(zhí)行人的合法權(quán)益。
（三）進一步加強司法解釋工作
目前人民法院在執(zhí)行工作中適用的規(guī)范存在三個特點，一是規(guī)范比較雜亂、體系性比較差；二是有些規(guī)范相對陳舊，已無法適用當前執(zhí)行工作的需要；三是有些問題缺乏明確規(guī)范，有待新的司法解釋來填補。
目前，我院正在加緊起草、制訂有關(guān)財產(chǎn)保全、執(zhí)行當事人變更與追加、參與分配、公證債權(quán)文書執(zhí)行、仲裁裁決執(zhí)行等多部司法解釋。其中，財產(chǎn)保全司法解釋將有助于緩解被詬病已久的保全難問題，暢通提早控制債務(wù)人財產(chǎn)的渠道，減輕執(zhí)行機構(gòu)查找財產(chǎn)的壓力。該司法解釋的征求意見稿已經(jīng)獲得了社會各界的廣泛關(guān)注和好評。執(zhí)行當事人變更與追加司法解釋則可以有效制約被執(zhí)行人通過濫用公司有限責任、離婚、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等方式逃廢債務(wù)。與此同時，我們還將著手對此前的司法解釋進行修改和補充。不久前，我們已經(jīng)就關(guān)于公布失信被執(zhí)行人的司法解釋的修訂征求了下級法院的意見。我們相信，這些司法解釋的出臺、施行與修正，不僅能夠大大緩解執(zhí)行法官面臨的規(guī)范不足困境，也將給未來強制執(zhí)行法的立法活動積累寶貴的實踐經(jīng)驗。
（四）積極推動強制執(zhí)行立法
強制執(zhí)行法所列的第三類項目屬于需要繼續(xù)研究論證的立法項目。根據(jù)慣例，在論證充分、條文成熟的情況下，可以根據(jù)情況調(diào)整計劃，適時提請審議。這既是強制執(zhí)行法出臺的契機，也給我們繼續(xù)推進立法工作提出了更迫切的要求。下一步，我們將根據(jù)您的建議，繼續(xù)加強研究論證和溝通協(xié)調(diào)，加快完善草案條文的步伐，適時向立法機關(guān)提交或向全國人大提出法律案，以爭取強制執(zhí)行法的盡快出臺。同時，我們希望您積極呼吁社會各界對強制執(zhí)行法的制訂予以關(guān)注和支持，并向立法機關(guān)提出代表建議，促成一部內(nèi)容全面、體系完備的強制執(zhí)行法典早日出臺。而在此之前，我院制定的司法解釋和規(guī)范性意見的施行也將極大地緩解司法實踐規(guī)范不足的困境，并為此后的立法活動提供重要的實踐經(jīng)驗。
關(guān)于“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”，最高人民法院已制定下發(fā)了《關(guān)于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》，確定了明確的路線圖和時間表，各級法院正在緊鑼密鼓地加以落實。我院將進一步抓好執(zhí)行規(guī)范管理，起草財產(chǎn)調(diào)查、財產(chǎn)保全、執(zhí)行和解、涉仲裁與公證債權(quán)文書執(zhí)行等一系列的司法解釋和規(guī)范性文件，明確劃定執(zhí)行權(quán)的界限，科學(xué)規(guī)范執(zhí)行權(quán)的運行；大力推進執(zhí)行信息化建設(shè)，建立涉及四級法院的執(zhí)行案件信息流程管理系統(tǒng)，完善全國法院網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控平臺；積極開展執(zhí)行改革創(chuàng)新，進一步完善審執(zhí)分離，試點執(zhí)行機構(gòu)改革方案，探索執(zhí)行團隊化模式；深入開展反規(guī)避執(zhí)行整治活動，提高查處規(guī)避執(zhí)行行為的司法能力，完善相關(guān)協(xié)調(diào)配合工作機制，加大依法制裁力度，全面壓縮規(guī)避執(zhí)行行為的存在空間；努力改善執(zhí)行工作環(huán)境，加強對執(zhí)行工作的警務(wù)保障。
我們相信，在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在人大代表的監(jiān)督和支持下，人民法院必將破除實現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬，基本解決執(zhí)行難的目標一定能夠如期實現(xiàn)。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心與支持。
2016年9月26日
