發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2016年08月30日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2016年08月30日
效力級別司法文件
您提出的關(guān)于對最高人民法院進一步推動環(huán)境公益訴訟司法審判工作的建議收悉，現(xiàn)答復如下：
一、 加強環(huán)境公益訴訟案例指導工作
案例指導制度是人民法院為總結(jié)司法經(jīng)驗，指導審判工作，統(tǒng)一司法尺度和裁判標準，實現(xiàn)公正司法的一項重要司法制度。近年來，為了充分發(fā)揮各級人民法院環(huán)境公益訴訟的職能作用，最高人民法院加大監(jiān)督指導力度，密切關(guān)注環(huán)境公益訴訟案件的受理和審理情況，通過制定司法解釋、歸納裁判標準、發(fā)布典型案例、共同開展調(diào)研等多種方式，促進環(huán)境公益訴訟案件裁判尺度的統(tǒng)一。
周強院長在第八次全國法院民事商事審判工作會議上的講話、江必新副院長在第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會議上的講話都著重強調(diào)，要通過發(fā)布指導性案例、典型案例，統(tǒng)一裁判尺度。《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)〔2016〕12號）明確提出，對社會關(guān)注度高、法律適用難度大的公益訴訟案件，要加強信息溝通、加大監(jiān)督指導力度。要充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)，推進案件信息采集和分析系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，深度挖掘、釋放案例資源和數(shù)據(jù)優(yōu)勢，統(tǒng)一裁判標準。
2015年12月29日，最高人民法院公布了十起環(huán)境侵權(quán)典型案例。其中，福建省南平市中級人民法院審理的北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案，是新環(huán)境保護法實施后全國首例環(huán)境民事公益訴訟，首次通過判決明確支持了生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務(wù)功能損失的賠償請求，提高了破壞生態(tài)行為的違法成本，體現(xiàn)了保護生態(tài)環(huán)境的價值理念。2016年3月30日，最高人民法院公布環(huán)境保護行政案件十大案例。其中，貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護局不履行法定職責行政環(huán)境公益案，是2015年7月全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱授權(quán)決定）施行以來，人民法院審結(jié)的首例檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件，該案充分展示了環(huán)境行政公益訴訟在督促行政機關(guān)履行法定職責、保護環(huán)境公共利益等方面的功能作用。下一步，我們將繼續(xù)完善環(huán)境公益訴訟案例指導制度，健全案例發(fā)現(xiàn)、培育和推薦工作機制，提高編選案例的針對性、科學性和操作性，發(fā)布環(huán)境公益訴訟典型案例，藉此明確法律適用標準，提升環(huán)境公益訴訟審判的公信力。
二、 加強全國環(huán)境公益訴訟專門化審判隊伍建設(shè)
黨的十八屆五中全會以及“十三五”規(guī)劃綱要確立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，提出生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的奮斗目標，并作出一系列重大決策部署，為生態(tài)文明的法治建設(shè)指明了方向、目標和路徑。環(huán)境公益訴訟作為保障公眾參與國家環(huán)境治理體系的重要途徑,是環(huán)境資源審判體系的重要組成，在生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。同時，誠如您在建議中指出，環(huán)境公益訴訟作為一種新型訴訟類別，兼具有高度的復合性和專業(yè)技術(shù)性，專門化審判是必由之路。為了主動迎接挑戰(zhàn)，牢牢扭住審判專門化這一牛鼻子，最高人民法院正在著力構(gòu)建包括審判機構(gòu)、審判機制、審判規(guī)則、審判理論以及審判團隊專門化在內(nèi)“五位一體”專門化體系，要求各地本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)。截止至2016年6月30日，全國共有27個省（市、自治區(qū)）人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭550余個。專門機構(gòu)建設(shè)蹄疾步穩(wěn)、審判體系日趨齊備。
在看到成績的同時，我們也清醒地認識到，環(huán)境公益訴訟審判工作還存在不少問題，其中較為突出的是，部分法官專門化審判水平不高，不能按照立案登記制改革要求依法及時受理各類環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件。為了提高法官隊伍專門化司法能力和水平，今年6月，在國家法官學院舉行了“全國法院環(huán)境資源審判工作培訓班”，邀請來自歐盟、美國、澳大利亞以及中國的著名環(huán)境法學者和資深法官，圍繞公益訴訟、氣候變化應對、環(huán)境經(jīng)濟價值評估及損害修復、土壤污染防治等重要課題共同為全國四級法院200余名環(huán)境資源審判法官授課。周強院長出席培訓班并提出，各級人民法院要進一步加強環(huán)境司法培訓力度，通過多種方式努力培養(yǎng)既精通法律又熟悉環(huán)境專業(yè)知識，既了解國內(nèi)立法司法情況又具有國際視野，既善于審理案件又具有較強研究能力的專業(yè)化環(huán)境資源審判團隊，為進一步發(fā)揮人民法院環(huán)境司法職能作用奠定扎實的人才基礎(chǔ)。
關(guān)于您在建議中提到的騰格里沙漠污染案反映出各地法院對環(huán)境公益訴訟原告資格的認定存在做法不一致的問題，是環(huán)境公益訴訟審判實踐中的一個重大問題。2012年修訂的民事訴訟法第五十五條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度，明確法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，解決了公益訴訟的“瓶頸”問題。新修訂的環(huán)境保護法第五十八條對社會組織范圍專門進行了明確。為了保證法律正確、有效實施，2015年1月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對于社會組織提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格進一步細化。2015年新環(huán)境保護法實施第一年受理的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量接近過去7年受理案件數(shù)量總和。同時，上級人民法院通過發(fā)揮審級功能，依法確立了裁判標準。例如，最高人民法院通過對騰格里沙漠環(huán)境污染系列案件再審審理，裁定認為對于社會組織是否屬于“專門從事環(huán)境保護公益活動”，應重點“從其宗旨和業(yè)務(wù)范圍是否包含維護環(huán)境公共利益，是否實際從事環(huán)境保護公益活動，以及所維護的環(huán)境公共利益是否與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性等”三個方面進行審查。最終依法糾正了下級人民法院的裁判錯誤，也為類案的處理提供了參考和依據(jù)。
為了解決環(huán)境公益訴訟審判的疑難問題，進一步加強理論研究，最高人民法院于2015年5月成立環(huán)境資源司法研究中心，在中國人民大學、武漢大學等高校先后設(shè)立環(huán)境司法理論研究基地，在福建龍巖等15個中級、基層法院設(shè)立了首批環(huán)境資源司法實踐基地。聚焦環(huán)境司法熱點問題，多次舉辦環(huán)境司法論壇，推出了一批高質(zhì)量的理論研究成果。
三、 完善鼓勵社會組織提起環(huán)境公益訴訟機制
環(huán)境公益訴訟具有環(huán)境司法救濟環(huán)境權(quán)益、制約公共權(quán)力、終結(jié)矛盾糾紛、形成公共政策等功能，兼有保障公眾參與、排除地方干擾等作用。為了保障公眾有效參與，最高人民法院要求各級人民法院在訴訟平等、中立裁判基礎(chǔ)上，依法適度強化能動司法，體現(xiàn)法律對環(huán)境資源問題的高度重視和對受害人的適度傾斜保護。具體措施包括：全面落實立案登記制要求，暢通案件受理渠道，明確主體資格，鼓勵社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟；在尊重審判規(guī)律的前提下，創(chuàng)新審理方法和裁判方式，探索符合需要的證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等特殊規(guī)則，發(fā)揮公益訴訟的評價指引和政策形成功能；全面推行人民陪審員參與案件審理，尤其是結(jié)合人民陪審員制度改革，充分發(fā)揮專家陪審員在認定環(huán)境資源技術(shù)事實中的作用；上網(wǎng)公開生效裁判文書，實行環(huán)境公益訴訟案件受理、調(diào)解情況公告制度，保障社會公眾的知情權(quán)。對重大案件實行庭審直播，及時發(fā)布環(huán)境資源審判信息。在最高人民法院的指導和推動下，龍巖、漳州、南平、昆明、貴陽等地法院還建立了碳匯教育基地、公益林和生態(tài)示范園，加強法律法規(guī)宣傳，提高公眾生態(tài)文明意識。
您在建議中對檢察機關(guān)提起公益訴訟的試點工作十分關(guān)注，對進一步發(fā)揮該項制度的功效充滿期待。試點工作開展以來，人民法院充分認識到檢察機關(guān)提起公益訴訟試點改革的重要意義，嚴格按照授權(quán)決定、民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，堅持授權(quán)法定原則，積極支持檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點工作，切實保障當事人依法行使訴訟權(quán)利，穩(wěn)妥有序推進改革試點工作，取得了較好工作成效。授權(quán)決定實施以來，試點人民法院共受理檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件23件，其中，環(huán)境民事公益訴訟11件，環(huán)境行政公益訴訟11件，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟1件。目前，已審結(jié)檢察機關(guān)提起公益訴訟案件9件，其中當庭宣判7件。與普通環(huán)境公益訴訟平均結(jié)案周期1年相比，檢察機關(guān)提起的公益訴訟、尤其是行政公益訴訟的審理節(jié)奏相對較快。貴州省福泉市法院受理的錦屏縣檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護局行政不作為案，在受理后20余天即公開開庭并當庭宣判。至于您在建議中提到檢察機關(guān)起訴案件數(shù)量較少的問題，主要在于試點期間，對于這項新制度的實施，檢察機關(guān)十分慎重，一些問題尚無法律明確規(guī)定，有待在通過試點積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上立法予以吸收、完善和解決。
此外，您在建議中提到環(huán)境公益訴訟勝訴賠償金的歸屬問題，在今年全國“兩會”上，多位人大代表、政協(xié)委員專門就建立環(huán)境公益訴訟資金管理制度、完善環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復機制提出建議和提案。最高人民法院一直關(guān)注并積極研究環(huán)境公益訴訟資金制度。從全國法院受理的環(huán)境公益訴訟案件來看，大多數(shù)案件原告都提出了修復生態(tài)環(huán)境和賠償服務(wù)功能損失的訴訟請求，也大都得到了支持。由于目前法律、司法解釋對環(huán)境公益訴訟資金的性質(zhì)和使用并未作出明確規(guī)定，導致各地的做法并不一致。有部分法院如海南、昆明、貴陽、無錫、龍巖等依據(jù)自身情況，在現(xiàn)有法律以及政策框架范圍內(nèi)，研究并探索適合本地區(qū)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的資金運作模式，采取設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項基金或?qū)ｍ椯Y金賬戶等方式，受領(lǐng)生效判決判令被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用以及服務(wù)功能損失賠償金等款項。例如，云南省昆明市中級人民法院推動設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項資金，不僅用于支付因環(huán)境公益訴訟案件侵權(quán)人給環(huán)境造成損害進行修復的費用，還可支付環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟支出的調(diào)查取證、評估鑒定等訴訟費用。貴陽市在“貴陽市兩湖一庫基金會”下設(shè)立的“環(huán)境公益訴訟援助基金”先行墊付了部分環(huán)境公益訴訟的訴訟費用。鑒于該項制度尚處于探索之中，且相關(guān)事宜還涉及到與財政部門、環(huán)境保護主管部門的協(xié)調(diào)問題，為積極回應社會各界關(guān)切，保障生態(tài)環(huán)境修復費用和服務(wù)功能損失賠償金等款項能夠及時、有效地用于生態(tài)環(huán)境修復，確保資金的使用安全，我們將在加強理論和實證研究的基礎(chǔ)上，進一步與有關(guān)部門溝通，合理借鑒國外的經(jīng)驗做法，推動環(huán)境公益訴訟資金制度的盡早建立。您的建議為推進環(huán)境公益訴訟審判工作提供了重要的參考依據(jù)，希望您繼續(xù)關(guān)注環(huán)境資源審判工作并提出寶貴意見。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2016年8月30日
