發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2014年02月24日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號法辦〔2014〕17號
施行日期2014年02月24日
效力級別司法文件
（2014年2月24日 法辦[2014]17號）
各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產(chǎn)建設兵團分院：
為統(tǒng)一司法裁判尺度，明確法律適用標準，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，我們將對各地行政審判實踐中具有前沿性、普遍性、典型性的案例及問題進行歸納研究，定期編發(fā)《行政審判辦案指南》。現(xiàn)將《行政審判指南(一)》印發(fā)給你們，請轉發(fā)至各級法院，供各地在行政案件審理中參考運用。
特此通知。
附：
行政審判辦案指南(一)
一、受案范圍
1． 會議紀要的可訴性問題
行政機關的內部會議紀要不可訴。但其直接對公民、法人或者其他組織的權利義務產(chǎn)生實際影響，且通過送達等途徑外化的，屬于可訴的具體行政行為。(1號) ①（注①：最高人民法院行政審判庭編寫的《中國行政審判案例》相關案例編號，下同。具明該號便于各級人民法院審判人員對照參考具體案例，全面準確理解本指南要旨。
2． 規(guī)范性文件包含具體行政行為內容時的可訴性問題
行政機關發(fā)布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件不可訴，但包含具體行政行為內容的，該部分內容具有可訴性。(44號)
3． 行政處理過程中特定事實之確認的可訴性問題
行政機關委托有關社會組織就特定事實作出確認，并將其作為行政處理決定事實根據(jù)的，該確認行為不可訴。(40號)
行政機關依職權就特定事實作出確認，并將其作為行政處理決定事實根據(jù)的，該確認行為不能成為獨立的訴訟客體，但其直接對公民、法人或者其他組織的權利義務產(chǎn)生實質影響的具有可訴性。(43號)
4． 國有土地使用權拍賣行為的可訴性問題
土地管理部門出讓國有土地使用權之前作出的拍賣公告等相關拍賣行為屬于可訴的行政行為。(45號)
5． 延長行政許可期限行為的可訴性問題
延長行政許可期限的行為是獨立于相關行政許可的行政行為，具有可訴性。在此類案件中，人民法院應當著重審查許可期限延長的理由是否合法、與此前的許可內容是否一致，以及相關行政許可是否存在重大、明顯違法等情形。(42號)
二、訴訟參加人
6． 受行政行為潛在影響者的原告資格問題
公民、法人或其他組織認為行政行為對自身合法權益具有潛在的不利影響，如果這種影響以通常標準判斷可以預見，則其對該行政行為具有原告資格。(2號)
7． 物權轉移登記案件中債權人的原告資格問題
行政機關依債務人申請作出的物權轉移登記行為，債權人一般不具有起訴的原告資格，但該登記所涉不動產(chǎn)或者動產(chǎn)因抵押、裁判執(zhí)行等因素與債權產(chǎn)生特定聯(lián)系的除外。(3號、49號)
8． 房屋轉移登記案件中房屋使用人的原告資格問題
房屋使用人具有起訴房屋轉移登記行為的原告資格，但其已被依法確認無權占有房屋的，原告資格隨著其與房屋轉移登記行為之間法律上利害關系的消失而消失。(48號)
9． 高等院校的適格被告問題
高等院校依據(jù)法律、法規(guī)授權作出頒發(fā)學歷、學位證書以及開除學籍等影響學生受教育權利的行政行為，當事人不服提起行政訴訟的，以高等院校為被告。(5號、9號)
三、證據(jù)
10． “知道具體行政行為內容”的證明問題
被告或者第三人認為原告在特定時間已經(jīng)知道具體行政行為內容，但其就此提供的證據(jù)無法排除合理懷疑且原告否認的，可以推定原告當時不知道具體行政行為內容。(8號)
11． 行政裁決申請事實的舉證問題
最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第二款關于“在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料”之規(guī)定，針對的是申請人起訴的情形。被申請人起訴時，只要證明存在申請人申請裁決的事實，即可視為滿足該款規(guī)定的舉證要求。(52號)
12． 簡易行政程序情形下執(zhí)法人員陳述的證明力問題
被訴行政行為適用簡易程序，只有一名執(zhí)法人員從事執(zhí)法活動的，該執(zhí)法人員就有關事實所作的陳述具有比原告陳述更高的證明力，但其陳述存在明顯影響證明力的瑕疵的除外。(6號)
四、起訴和受理
13． 行政復議機關作出不予受理決定時的起訴與受理問題
行政復議機關作出不予受理決定，并不表明原行政行為經(jīng)過復議。在復議前置的情況下，當事人起訴不予受理決定的，應當依法受理；起訴原具體行政行為的，應當裁定不予受理。在法律沒有規(guī)定復議前置的情況下，當事人在不予受理決定和原行政行為之間擇一起訴的，應當依法受理。(4號、50號)
14． 行政復議機關受理逾期申請對起訴期限的影響問題
當事人逾期申請復議，行政復議機關決定維持原行政行為，當事人對原行政行為不服提起訴訟，人民法院認為逾期申請復議無正當理由且起訴已超出法定期限的，裁定不予受理。(51號)
五、審理和判決
15． 行政登記案件中被告履行審查義務情況的認定問題
人民法院在審理行政登記案件中，應當以登記機關的法定職責和專業(yè)能力為標準，對其是否盡到合理審慎的審查義務作出認定。(10號)
16． 視為申請人放棄申請的認定問題
行政機關要求申請人補正相關材料，申請人以無須補正為由請求繼續(xù)處理的，行政機關應當依據(jù)現(xiàn)有申請材料作出相應處理；簡單地視為放棄申請的，構成不履行法定職責。(53號)
17． 行政處罰作出過程中法律規(guī)定發(fā)生變化時的選擇適用問題
被訴行政處罰決定作出過程中新法開始施行的，一般按照實體從舊、程序從新的原則作出處理，但新法對原告更有利的除外。(57號)
18． 與舊法配套的實施細則在新法實施后的適用問題
新法實施后，與之配套的實施細則尚未頒行前，原有細則與新法不相抵觸的內容可以適用。(13號)
19． 行政事業(yè)性收費免收規(guī)定的適用問題
行政機關因建設單位未依法定要求建設防空地下室而向其征收的易地建設費，系由建設單位應盡的法定義務轉化而來的行政事業(yè)性收費，不適用有關部委規(guī)章中關于經(jīng)濟適用住房建設項目免收各種行政事業(yè)性收費的規(guī)定。 (60號)
20． 行政機關對被追究刑事責任的當事人能否再予處罰的問題
行政機關將案件移送司法機關追究刑事責任后，不宜再就當事人的同一違法事實作出與刑事處理性質相同的行政處罰。(14號)
21． 行政機關自設義務可否歸入法定職責的問題
行政機關在職權范圍內以公告、允諾等形式為自己設定的義務，可以作為人民法院判斷其是否對原告負有法定職責的依據(jù)。(22號、55號、56號、78號)
22． 履責判決內容具體化的問題
被告不履行法定職責，人民法院認為應當履行且無裁量余地的，可以直接判決其作出特定行政行為。(77號)
六、法律原則的運用
23． 最小侵害原則的運用問題
行政機關未選擇對相對人損害較小的執(zhí)法方式達成執(zhí)法目的，逕行作出被訴行政行為給相對人造成不必要的較大損害的，可以認定被訴行為違法。但在損害較小的方式不能奏效時，行政機關作出被訴行政行為給相對人造成較大損害的，不宜認定違法。(18號、19號)
24． 正當程序原則的運用問題
行政機關作出對利害關系人產(chǎn)生不利影響的行政決定前，未給予該利害關系人申辯機會的，不符合正當程序原則；由此可能損害利害關系人合法權益的，人民法院可以認定被訴行政行為違反法定程序。(20號)
25． 行政裁量過程中考慮因素的確定問題
行政機關在作出無償收回閑置土地決定時未考慮相對人是否存在免責事由、在作出房屋征收或者拆遷補償決定時未考慮老年人等特定被拆遷人群體的合理需求的，屬于遺漏應當考慮的因素，人民法院可以據(jù)此認定被訴行政行為違法。(68號、71號)
七、若干重要領域
26． 工傷認定相關法定要件的理解問題
(1)“職工”應當包括用人單位聘用的超過法定退休年齡的人員。 (69號)
(2)“工作原因”應當包括因履行工作職責、完成工作任務、遵從單位安排等與工作存在直接關系的事項。(31號、34號、35號、70號)
(3)“上下班途中”應包括職工在合理時間內為上下班而往返于居住地和工作單位之間的合理路徑。(33號)
(4)申請工傷認定的“1年期限”可因不歸責于申請人的正當事由中止或者中斷。(36號、37號、63號)
(5)職工的旁系近親屬在職工因工傷死亡且無直系親屬時，具有申請工傷認定的資格。(64號)
27． 土地、城建類行政案件審查標準問題
在房屋征收(拆遷)案件中，城市房屋合法附著的土地超出容積率的部分應當按照市場評估價格予以補償。(16號)
在強制拆除違法建筑的案件中，相對人表明仍需使用建筑材料的，行政機關負有返還義務；行政機關無正當理由拒絕返還的，人民法院可以判決確認違法，并要求行政機關承擔相應的賠償責任。(79號)
28． 不予公開信息案件審理和判決的有關問題
行政機關以申請公開的信息屬于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私或者危及“三安全一穩(wěn)定”為由不予公開的，應當證明申請公開的信息符合《保密法》《反不正當競爭法》以及其他相關法律規(guī)范規(guī)定的要件。對于能夠區(qū)分處理而沒有區(qū)分處理的，人民法院可以在判決中指明需要區(qū)分的內容并責令被告重新作出處理。(23號、25號、76號)
八、行政賠償
29． 混合過錯情況下行政許可機關的賠償責任認定問題
相對人的損失系由其自身過錯和行政機關的違法許可行為共同造成的，應依據(jù)各方行為與損害結果之間有無因果關系及在損害發(fā)生和結果中所起作用的大小，合理確定行政機關的賠償責任。(29號 )
