發(fā)文機(jī)關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2002年03月03日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號國發(fā)〔2002〕6號
施行日期2002年03月03日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
國務(wù)院同意國家計委會同有關(guān)部門和單位研究提出的《民航體制改革方案》，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
民航體制改革方案
一、民航體制改革的必要性
(一) 新中國成立50多年來，我國民航運輸業(yè)從無到有，不斷發(fā)展。特別是黨的十一屆三中全會以來，國家采取了一系列改革和扶持政策支持民航事業(yè)發(fā)展，機(jī)場建設(shè)加快、數(shù)量增加、現(xiàn)代化程度提高，機(jī)隊迅速更新、規(guī)模擴(kuò)大。民航全行業(yè)貫徹黨的改革開放政策，進(jìn)行了以航空公司與管理局及機(jī)場分離為主要內(nèi)容的改革，航空企業(yè)引入競爭機(jī)制，實施股份制改造，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部管理。民航系統(tǒng)廣大干部職工團(tuán)結(jié)一致，加快發(fā)展，確保安全，提高效益，我國民航事業(yè)保持了持續(xù)快速增長。
(二) 隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立，市場供求關(guān)系變化，民航業(yè)競爭日趨激烈，我國民航管理體制、運行機(jī)制方面的一些深層次矛盾和問題逐步顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：政企不分，行政壟斷，運輸能力布局分散，成本居高不下，價格形成機(jī)制不合理，多數(shù)機(jī)場長期虧損，航空企業(yè)過度競爭，資產(chǎn)負(fù)債率高，外債負(fù)擔(dān)沉重，服務(wù)質(zhì)量不高，建立現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)展緩慢。這些問題嚴(yán)重制約了民航業(yè)的發(fā)展，尤其是不能適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，不能適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織后國際航空業(yè)激烈競爭的需要，進(jìn)一步深化民航體制改革已經(jīng)成為當(dāng)前的一項緊迫任務(wù)。
二、深化民航體制改革的指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)
(三) 改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和江澤民總書記“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹黨的十五大和十五屆四中、五中全會精神，根據(jù)中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體部署，從我國民航業(yè)的實際出發(fā)，按照市場取向，實現(xiàn)政企分開，打破行政壟斷，克服過度分散，規(guī)范市場競爭，發(fā)揮市場對民航資源配置的基礎(chǔ)性作用，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新型民航體制，保證飛行安全和運輸生產(chǎn)正常進(jìn)行，更好地促進(jìn)民航事業(yè)的健康發(fā)展，為現(xiàn)代化建設(shè)和社會公眾服務(wù)。
(四) 改革的主要目標(biāo)是：政企分開，轉(zhuǎn)變職能；資產(chǎn)重組，優(yōu)化配置；打破壟斷，鼓勵競爭；加強(qiáng)監(jiān)管，保證安全；機(jī)場下放，屬地管理；提高效益，改善服務(wù)。
1.改革民航企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，實現(xiàn)企業(yè)與政府主管部門脫鉤，建立企業(yè)自主經(jīng)營，政府依法監(jiān)管，競爭規(guī)范有序的民航經(jīng)營體制。
2、重組民航運輸及服務(wù)保障企業(yè)，優(yōu)化資源配置，進(jìn)行股份制改造，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，健全法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，形成若干家具有國際競爭力的大型航空運輸企業(yè)集團(tuán)和航空運輸服務(wù)保障企業(yè)集團(tuán)。
3.機(jī)場實行屬地化管理，調(diào)動地方政府發(fā)展民航事業(yè)的積極性，實現(xiàn)機(jī)場資源共享、企業(yè)化經(jīng)營，形成有利于機(jī)場建設(shè)和發(fā)展的管理體制。
4.轉(zhuǎn)變政府管理職能，健全法律法規(guī)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管、建立機(jī)構(gòu)精干、運轉(zhuǎn)高效的兩級行業(yè)管理體制和集中統(tǒng)一的民航空中交通管理及安全管理體制。
三、聯(lián)合重組航空運輸公司
(五) 對民航總局直屬的9家航空公司進(jìn)行聯(lián)合重組，實行政企分開，形成3家大型航空集團(tuán)公司。政府鼓勵其他航空公司在自愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，聯(lián)合重組為新的航空集團(tuán)公司，或進(jìn)入3大航空集團(tuán)公司，也可以獨立自主發(fā)展。
(六) 以中國國際航空公司為主體，聯(lián)合中國航空總公司和中國西南航空公司，組建中國航空集團(tuán)公司。集團(tuán)公司組建后，保留中國國際航空公司的名稱，對聯(lián)合三方進(jìn)行主輔業(yè)分離。航空運輸主業(yè)及關(guān)聯(lián)資產(chǎn)劃入中國國際航空公司，統(tǒng)一使用中國國際航空公司的標(biāo)識，完成運輸主業(yè)的一體化；輔業(yè)另行重組，由集團(tuán)公司統(tǒng)一管理。專機(jī)部分由中國航空集團(tuán)公司直接管理，集團(tuán)公司內(nèi)部單獨核算。
(七) 以中國東方航空集團(tuán)公司為主體，兼并中國西北航空公司，聯(lián)合云南航空公司，組建中國東方航空集團(tuán)公司。兼并中國西北航空公司，要在征得債權(quán)銀行同意后，按全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組規(guī)定的程序辦理。集團(tuán)公司組建后，保留中國東方航空股份有限公司的名稱，對原中國西北航空公司和云南航空公司進(jìn)行主輔業(yè)分離；將航空運輸主業(yè)及關(guān)聯(lián)資產(chǎn)規(guī)范進(jìn)入中國東方航空股份有限公司，統(tǒng)一使用中國東方航空集團(tuán)公司的標(biāo)識，完成集團(tuán)公司運輸主業(yè)的一體化；輔業(yè)另行重組，由集團(tuán)公司統(tǒng)一管理。
(八) 以中國南方航空集團(tuán)公司為主體，聯(lián)合中國北方航空公司和新疆航空公司，組建中國南方航空集團(tuán)公司。集團(tuán)公司組建后，保留中國南方航空股份有限公司的名稱，對原中國北方航空公司和新疆航空公司進(jìn)行主輔業(yè)分離；將航空運輸主業(yè)及關(guān)聯(lián)資產(chǎn)規(guī)范進(jìn)入中國南方航空股份有限公司，統(tǒng)一使用中國南方航空集團(tuán)公司的標(biāo)識，完成集團(tuán)公司運輸主業(yè)的一體化；輔業(yè)另行重組，由集團(tuán)公司統(tǒng)一管理。
(九) 中國航空集團(tuán)公司、中國東方航空集團(tuán)公司、中國南方航空集團(tuán)公司實行國家計劃單列，其領(lǐng)導(dǎo)班子成員列入中央管理的范圍，黨的工作、監(jiān)事會工作由中央企業(yè)工委負(fù)責(zé)。
四、機(jī)場實行屬地管理
(十) 按照政企分開、屬地管理的原則，對現(xiàn)有129個民用機(jī)場(民航總局直接管理的89個，地方管理的35個，民航與地方聯(lián)合管理的5個)管理體制進(jìn)行改革。
(十一) 民航總局直接管理的機(jī)場下放所在省(區(qū)、市)管理，相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債和人員一并劃轉(zhuǎn)；民航總局與地方政府聯(lián)合管理的民用機(jī)場和軍民合用機(jī)場，屬民航總局管理的資產(chǎn)、負(fù)債及相關(guān)人員一并劃轉(zhuǎn)所在省(區(qū)、市)管理。機(jī)場下放后，原則上以省(區(qū)、市)為單位組建機(jī)場管理公司，實行企業(yè)化經(jīng)營，各省(區(qū)、市)政府不再設(shè)立民航管理機(jī)構(gòu)。軍民合用機(jī)場中軍方資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和隸屬關(guān)系不變。
(十二) 鑒于北京首都國際機(jī)場的重要性，首都國際機(jī)場由民航總局管理，但也要實行政企分開，企業(yè)化經(jīng)營。西藏自治區(qū)內(nèi)的民用機(jī)場仍由民航總局管理。
(十三) 機(jī)場下放省(區(qū)、市)后，接受民航總局行業(yè)管理，遵循國家統(tǒng)一制定的民用機(jī)場建設(shè)和運行管理的法律、法規(guī)和規(guī)章以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)管理，使機(jī)場的建設(shè)和運營符合國家的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，確保安全，平等地為各航空公司提供保障服務(wù)。
(十四) 在這次改革前已由地方管理的機(jī)場，
盈虧仍由地方負(fù)責(zé)。對這次改革下放的機(jī)場，以省為單位計算盈虧，虧損的省(區(qū)、市)以1999年至2001年三年平均補(bǔ)貼額為基數(shù)，在“十五”期間由國家繼續(xù)予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金統(tǒng)一撥補(bǔ)到省機(jī)場管理公司；對有盈利省(區(qū)、市)，根據(jù)所得稅收入分離改革精神，機(jī)場企業(yè)所得稅由中央和地方分離，相應(yīng)調(diào)整財政基數(shù)，將中央財政增收的部分，作為虧損機(jī)場補(bǔ)貼資金來源，不足部分從民航總局掌握的民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金和機(jī)場建設(shè)管理費中解決。
五、改革空中交通管理體制
(十五) 按照集中統(tǒng)一的原則，改革民航空中交通管理體制，建立民航總局空管局-地方空管局-機(jī)場空管中心(站)為一體的空中交通管理體系?？展芟到y(tǒng)按事業(yè)單位性質(zhì)管理。
(十六) 民航總局空管局對全國民航空中交通管制實行統(tǒng)一指揮，對空管建設(shè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備選型和人員培訓(xùn)等實行統(tǒng)一管理。地區(qū)空管局負(fù)責(zé)對本地區(qū)分管空域的飛行活動實施指揮和管理。各空管中心(站)對本中心(站)分管空域的飛行活動實施指揮和管理。
(十七) 不承擔(dān)區(qū)域管制任務(wù)的支線機(jī)場的塔臺管制由所在機(jī)場負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)上接受民航空管部門的統(tǒng)一指揮和行業(yè)管理。
六、改組民航服務(wù)保障企業(yè)
(十八) 以民航計算機(jī)信息中心為主體，將中國航空結(jié)算中心整體并入民航計算機(jī)信息中心，組成中國民航信息集團(tuán)公司。集團(tuán)公司成立后，適時將結(jié)算中心的主業(yè)及關(guān)聯(lián)資產(chǎn)，規(guī)范進(jìn)入中國民航信息股份有限公司。集團(tuán)公司要公平地為國內(nèi)外航空公司、機(jī)場、銷售代理商提供電子分銷、離到港信息和代理結(jié)算、清算等方面的服務(wù)。
(十九) 中國航空油料總公司改組為中國航空油料集團(tuán)公司。中國航空油料集團(tuán)公司要進(jìn)行主輔業(yè)分離，主營業(yè)務(wù)及相關(guān)資產(chǎn)重組為集團(tuán)公司控股、三大航空集團(tuán)公司參股的有限責(zé)任公司，同時，吸收國內(nèi)石油石化企業(yè)參股，實現(xiàn)產(chǎn)供銷各方和最終用戶的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)；輔業(yè)另行重組，由集團(tuán)公司管理。賦予中國航空油料集團(tuán)公司航油進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)。
(二十) 逐步放開航油市場，引入競爭機(jī)制。允許符合條件的國內(nèi)航油供應(yīng)商通過投標(biāo)或與航空公司協(xié)商的方式，獲得航油供應(yīng)合同，允許符合條件的企業(yè)經(jīng)營航油加注業(yè)務(wù)，形成航油供應(yīng)和加注油市場的有序競爭。機(jī)場供油設(shè)施向具備準(zhǔn)入資格的供應(yīng)商提供無歧視性的使用服務(wù)，實行政府監(jiān)管下的市場準(zhǔn)入和有償使用制度。
(二十一) 民航總局負(fù)責(zé)制定航油企業(yè)市場準(zhǔn)入規(guī)則和供油設(shè)施建設(shè)規(guī)范。質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)制定航油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對航油質(zhì)量實施監(jiān)管。航油企業(yè)要按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)確保航油質(zhì)量。
(二十二) 改革航油價格形成機(jī)制，由政府定價逐步過渡到由市場形成價格。
(二十三) 對中國航空器材進(jìn)出口總公司實施股份制改造，允許三大航空集團(tuán)公司和其他航空公司參股，組建中國航材進(jìn)出口有限責(zé)任公司，實現(xiàn)航材進(jìn)口企業(yè)與用戶的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。
(二十四) 改組后的中國民航信息集團(tuán)公司、中國航空油料集團(tuán)公司、中國航材進(jìn)出口有限責(zé)任公司黨的工作、干部管理、監(jiān)事會工作由中央企業(yè)工委負(fù)責(zé)。
七、確保民用航空安全
(二十五) 民航總局公安局作為公安部派駐機(jī)構(gòu)，繼續(xù)由民航總局和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，民航地區(qū)管理局公安機(jī)構(gòu)由民航總局公安局派駐。機(jī)場公安管理體制及經(jīng)費，由公安部、中編辦、財政部、民航總局專題研究，提出方案報國務(wù)院審定。
(二十六) 為加強(qiáng)反劫機(jī)工作，組建民航空中警察隊伍，由民航總局公安局派駐航空公司，實行民航總局公安局和航空公司雙重管理。
(二十七) 民航機(jī)場的安檢、海關(guān)、邊檢、質(zhì)檢部門的隸屬關(guān)系和管理體制不變。
八、改革民航行政管理體制
(二十八) 根據(jù)航空運輸跨省、跨地區(qū)運作的特點，將現(xiàn)行民航總局-地區(qū)管理局-省(區(qū)、市)局三級行政管理，改為民航總局-地區(qū)管理局兩級管理。保留民航華北、華東、中南、西南、西北、東北和烏魯木齊7個地區(qū)管理局，由民航總局授權(quán)，負(fù)責(zé)對所轄地區(qū)的民用航空事務(wù)實施行業(yè)管理和監(jiān)督。撤銷現(xiàn)有的24個民航省(區(qū)、市)局。
(二十九) 民航總局是國務(wù)院主管全國民航事務(wù)的直屬機(jī)構(gòu)，不再代行脫鉤企業(yè)的國有資產(chǎn)所有者職能，承擔(dān)民用航空的安全管理，市場管理、空中交通管理、宏觀調(diào)控及對外關(guān)系等方面的職能，包括：起草民用航空業(yè)行業(yè)管理法律法規(guī)；制定行業(yè)管理規(guī)章、政策和民用航空安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；依照 《中華人民共和國民用航空法》等法律、法規(guī)和規(guī)章及安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對民用航空活動實施安全監(jiān)管；確保飛行安全和空防安全；主持重大飛行事故的調(diào)查，參與特大飛行事故的調(diào)查；管理監(jiān)督航空運輸市場，維護(hù)公平競爭；實施空中交通管理；保障專機(jī)飛行；制定行業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，對民航業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控；代表國家處理涉外民航事務(wù)；承擔(dān)黨中央、國務(wù)院交辦的其他工作。
(三十) 民航地區(qū)管理局主要職能有：貫徹執(zhí)行國家的法律、法規(guī)和民航總局發(fā)布的行業(yè)管理規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和制度；提出本地區(qū)民航發(fā)展規(guī)劃；對所轄區(qū)域內(nèi)的民用航空活動進(jìn)行安全和市場監(jiān)督管理；保證飛行安全和空防安全；主持調(diào)查處理轄區(qū)內(nèi)一般航空安全事故。民航地區(qū)管理局的人員編制精簡壓縮后，納入行政編制。
(三十一) 根據(jù)安全管理和民用航空不同業(yè)務(wù)量的需要，民航地區(qū)管理局在本地區(qū)的省(區(qū)、市)設(shè)立精干、高效的民用航空安全監(jiān)管辦公室，代表地區(qū)管理局，負(fù)責(zé)該省(區(qū)、市)航空公司和機(jī)場運行的安全監(jiān)督和市場管理。
(三十二) 對現(xiàn)民航總局系統(tǒng)所擁有的輔助性業(yè)務(wù)單位進(jìn)行調(diào)整重組。民航總局可擁有必要的民航科研機(jī)構(gòu)。涉及設(shè)計、咨詢等其他輔助性業(yè)務(wù)的單位，要與民航總局脫鉤，進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營。教育和醫(yī)療單位的改革，按照教育部、衛(wèi)生部關(guān)于企業(yè)脫鉤后教育、醫(yī)療單位改革的有關(guān)規(guī)定辦理。
九、推進(jìn)改革的配套措施
(三十三) 繼續(xù)實行現(xiàn)行機(jī)場建設(shè)管理費政策。中央管理的機(jī)場，機(jī)場建設(shè)管理費100%交中央國庫(其中50%返還機(jī)場，50%由民航總局安排)；地方管理的機(jī)場，機(jī)場建設(shè)管理費50%交中央國庫(由民航總局安排)，50%交地方國庫(由機(jī)場向地方申請返還)。中央管理的機(jī)場建設(shè)管理費，用于機(jī)場建設(shè)和機(jī)場虧損補(bǔ)貼，并適當(dāng)向中西部機(jī)場傾斜。
(三十四) 建立健全航線資源有償使用制度。按照市場化改革方向，改變以行政審批分配航線的方式，實行航線(包括國際、國內(nèi)、地區(qū)航線)資源有償使用。建立主要由市場配置航線、航班資源的機(jī)制，以保障航空企業(yè)的平等競爭。由民航總局牽頭，會同國家計委、財政部盡快研究制定航線資源有償使用辦法，并頒布實施。以航線資源有償使用取得的資金收益建立民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，專項用于安全、空管、機(jī)場、科技、信息等設(shè)施的建設(shè)，并適當(dāng)向中西部機(jī)場傾斜，適當(dāng)延長飛機(jī)、發(fā)動機(jī)的折舊年限，屆時取消向各航空公司收取的民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。
(三十五) 改革客貨銷售代理機(jī)制。取消現(xiàn)行的客貨銷售代理人審批制度，由民航總局會同有關(guān)部門制定規(guī)范的民航客貨銷售代理辦法。凡具備資格的銷售代理單位經(jīng)行業(yè)協(xié)會認(rèn)定后，均有權(quán)向民航企業(yè)申請民航客貨銷售代理業(yè)務(wù)。
(三十六) 完善民航運價形成機(jī)制。由政府價格主管部門牽頭研究，建立政府宏觀調(diào)控、反映市場供求變化、企業(yè)自主有限浮動的客貨運輸價格形成機(jī)制。政府根據(jù)航空運輸?shù)某杀?、市場供求狀況以及其他替代運輸方式的競爭情況，合理確定民航運輸價格。航空企業(yè)可在規(guī)定浮動幅度內(nèi)確定具體運輸價格。政府要加強(qiáng)對民航運輸價格的監(jiān)管，防止惡性競爭。
十、組織領(lǐng)導(dǎo)與具體實施
(三十七) 民航體制改革涉及面廣、任務(wù)重，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各有關(guān)部門必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，周密籌劃，統(tǒng)籌安排，穩(wěn)步實施。
(三十八) 在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，成立由民航總局牽頭，中組部、中央企業(yè)工委、中編辦、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、公安部、稅務(wù)總局等相關(guān)部門和單位參加的民航體制改革工作小組，負(fù)責(zé)民航體制改革的具體實施。原則上該項工作在2002年底前完成。民航總局要切實擔(dān)負(fù)起民航體制改革的實施工作。民航各單位要做好職工的思想政治工作，保持隊伍穩(wěn)定；要嚴(yán)格各項紀(jì)律，防止國有資產(chǎn)流失；要明確責(zé)任，服從調(diào)度，確保改革期間的民航運輸安全和服務(wù)質(zhì)量。
