發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2024年01月10日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2024年01月10日
效力級(jí)別司法文件
問(wèn)：農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收具有重要作用。請(qǐng)介紹一下人民法院在民事審判中如何保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地價(jià)值？
答：農(nóng)用地既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基石，又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要要素和資源。人民法院完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力服務(wù)保障鄉(xiāng)村全面振興，充分保障農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)用地上依法享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等糾紛中依法確認(rèn)、支持和保護(hù)當(dāng)事人享有的合法利益，促進(jìn)土地資源合理有效配置，土地利益充分釋放。
實(shí)踐中，對(duì)于農(nóng)用地權(quán)利因各種方式轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)后導(dǎo)致的土地荒蕪、地力減損甚至土地被污損破壞等情形，人民法院堅(jiān)決予以制止和否定。本次發(fā)布的兩個(gè)涉農(nóng)用地民事保護(hù)案例（案例四、案例五）就充分體現(xiàn)了民事審判依法保護(hù)農(nóng)用地不因流轉(zhuǎn)而被“非農(nóng)化”、不受非法侵害的基本立場(chǎng)。這兩個(gè)案例體現(xiàn)出的民事司法理念，對(duì)于規(guī)范引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人合法流轉(zhuǎn)、合理使用農(nóng)用地具有良好的示范意義。具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一方面，對(duì)擅自變更農(nóng)用地用途或閑置撂荒農(nóng)用地的合同，人民法院依法判令解除，使農(nóng)用地及時(shí)恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途，便于合理開(kāi)發(fā)利用。依法成立的土地承包合同、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同對(duì)合同當(dāng)事人具有法律約束力，各方均應(yīng)依約履行。承租人擅自變更土地用途，將約定用于農(nóng)業(yè)種植的租賃土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)建設(shè)，或者閑置農(nóng)用地導(dǎo)致土地撂荒，既違反合同約定，也違反法律規(guī)定。人民法院依法判令解除，解除后相應(yīng)地停止履行、恢復(fù)原狀，對(duì)于貫徹落實(shí)農(nóng)用地保護(hù)政策，引導(dǎo)基層群眾、社會(huì)組織和有關(guān)方面增強(qiáng)保護(hù)農(nóng)用地的積極性、主動(dòng)性，筑牢農(nóng)用地保護(hù)屏障，維護(hù)糧食安全具有重要意義。
另一方面，堅(jiān)持能動(dòng)司法，積極延伸審判職能，促推做實(shí)做細(xì)農(nóng)用地保護(hù)。在涉及農(nóng)用地使用糾紛案件審理中，人民法院切實(shí)避免機(jī)械司法，避免“走程序”一判了事，而是根據(jù)案件具體情況和特點(diǎn)，采取恰當(dāng)方式促推做實(shí)做細(xì)農(nóng)用地保護(hù)。比如，案例四中，針對(duì)土地被破壞的原因以及及時(shí)恢復(fù)的必要性，人民法院及時(shí)向有關(guān)責(zé)任單位發(fā)出司法建議，促使采取加強(qiáng)宣傳、定期巡查、聯(lián)合執(zhí)法等有效管用的措施加強(qiáng)土地看護(hù)、監(jiān)管，及時(shí)認(rèn)真開(kāi)展復(fù)耕復(fù)種。案例五中，針對(duì)土地已被撂荒且承租人無(wú)力繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的情況，人民法院充分運(yùn)用調(diào)解方式，引導(dǎo)當(dāng)事人就盡快歸還土地、處理地上附著物、采取可行方式抵償租金、土地復(fù)墾復(fù)耕等達(dá)成一致，最快速度推進(jìn)農(nóng)用地保護(hù)和利用，最大程度減少各方損失，實(shí)現(xiàn)了政治效果、法律效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一?？傊嗣穹ㄔ簣?jiān)持能動(dòng)司法，通過(guò)一案促推治理一片，有利于做實(shí)做細(xì)農(nóng)用地保護(hù)。
問(wèn)：我們注意到，這次發(fā)布的典型案例中，有兩件涉及行政訴訟。請(qǐng)問(wèn)，司法實(shí)踐中違法行政行為破壞農(nóng)用地的主要類型是什么？人民法院如何有針對(duì)性地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)用地？
答：感謝這位記者朋友的提問(wèn)。通過(guò)對(duì)相關(guān)行政訴訟案件的分析，我們發(fā)現(xiàn)，違法行政行為導(dǎo)致農(nóng)用地被破壞的情形主要有以下幾種：一是違反法定程序。有的行政機(jī)關(guān)未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和集體土地征收法定審批程序，未批先征，未批先用，或者化整為零、拆分違規(guī)審批占用農(nóng)用地；二是不履行法定職責(zé)。有的行政機(jī)關(guān)未能依法及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處破壞農(nóng)用地的違法行為，對(duì)破壞農(nóng)用地違法行為的打擊力度不夠；三是監(jiān)督責(zé)任不到位。有的行政機(jī)關(guān)對(duì)于違法行為人作出處理后，未認(rèn)真監(jiān)督相關(guān)義務(wù)主體履行復(fù)耕復(fù)種、賠償違法占地?fù)p失、落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策等后續(xù)義務(wù)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地保護(hù)的實(shí)質(zhì)效果；四是保護(hù)農(nóng)民合理用地需求認(rèn)識(shí)不到位。有的行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中機(jī)械適用法律，未對(duì)農(nóng)民合理用地需求與破壞農(nóng)用地違法行為作出區(qū)分，違法強(qiáng)制拆除設(shè)施農(nóng)業(yè)相關(guān)建筑物、構(gòu)筑物等，損害農(nóng)民的合法權(quán)益，破壞農(nóng)用地的合理、有效使用。
針對(duì)上述問(wèn)題，各級(jí)人民法院行政審判部門認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示精神，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央決策部署上來(lái)，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，做好以下工作：
一是通過(guò)嚴(yán)格依法審理相關(guān)案件“治已病”。近年來(lái)，各級(jí)人民法院行政審判部門始終把農(nóng)用地保護(hù)類案件作為重點(diǎn)案件，強(qiáng)化對(duì)土地征收、違法占地等案件的審查力度，嚴(yán)把土地用途及用地程序關(guān)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地保護(hù)違法行政行為的監(jiān)督力度，以“零容忍”態(tài)度嚴(yán)厲打擊破壞農(nóng)用地的違法違規(guī)行為，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)質(zhì)化解相關(guān)行政爭(zhēng)議。同時(shí)，人民法院加大非訴強(qiáng)制執(zhí)行力度，對(duì)需要強(qiáng)制拆除的農(nóng)用地上的違法建筑、設(shè)施等，推動(dòng)落實(shí)“法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行、政府組織實(shí)施”的“裁執(zhí)分離”強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。
二是通過(guò)堅(jiān)持能動(dòng)司法理念“治未病”。近年來(lái)，各級(jí)人民法院行政審判部門積極延伸行政審判職能作用，主動(dòng)參與社會(huì)治理，通過(guò)參與論證、提供法律咨詢意見(jiàn)等方式，幫助行政機(jī)關(guān)在事關(guān)農(nóng)用地使用的重大改革措施出臺(tái)、重大政策制定或調(diào)整、重大工程項(xiàng)目建設(shè)等事項(xiàng)中，建立決策風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)評(píng)估機(jī)制；同時(shí)，定期對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行排查梳理、分析研判，充分運(yùn)用司法建議、行政審判白皮書(shū)等形式，對(duì)農(nóng)用地行政執(zhí)法中的普遍性、傾向性、趨勢(shì)性問(wèn)題提出預(yù)警及治理建議，有效防止各類糾紛矛盾的發(fā)生。
三是通過(guò)完善相關(guān)規(guī)則“管長(zhǎng)遠(yuǎn)”。對(duì)破壞農(nóng)用地違法行為的治理，必須要完善法治，健全監(jiān)管體制，建立長(zhǎng)效治理機(jī)制，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。為此，最高人民法院制定出臺(tái)了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》等一系列相關(guān)司法解釋、批復(fù)答復(fù)。比如，我們此次發(fā)布的案例六、案例七，就是上述審判規(guī)則的具體運(yùn)用。下一步，人民法院還將針對(duì)亂占耕地建房等方面的法律適用問(wèn)題，進(jìn)一步制定和出臺(tái)相關(guān)政策。
問(wèn)：我們注意到，這次發(fā)布的典型案例中，有村集體為牟利放任非法占用農(nóng)用地犯罪的情況。請(qǐng)問(wèn)，最高人民法院發(fā)布相關(guān)典型案例是要釋放什么樣的信號(hào)？
答：感謝這位記者朋友的提問(wèn)。實(shí)踐中，部分村民委員會(huì)、村民小組等基層組織為牟利實(shí)施了放任非法占用農(nóng)用地犯罪的行為。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，發(fā)包土地、收取土地承包金是提高村集體收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)最常見(jiàn)的方式之一。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，一些地方的農(nóng)村加大招商引資力度，引進(jìn)社會(huì)資本，以土地流轉(zhuǎn)、租賃等方式開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)。但由于法律意識(shí)不強(qiáng)，一些村民委員會(huì)、村民小組等基層組織為收取高額流轉(zhuǎn)費(fèi)，不按照土地管理法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行土地發(fā)包，隨意變更土地用途、毀壞農(nóng)用地等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致在承包土地過(guò)程中非法占用農(nóng)用地的問(wèn)題比較突出。涉案土地大多以苗木移栽、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等“合法”名義簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，但實(shí)際多用于非法采石、采礦、采土、辦企業(yè)、建廠房等非農(nóng)用途。有的村民委員會(huì)、村民小組等基層組織為謀取利益，甚至主動(dòng)實(shí)施破壞農(nóng)用地犯罪行為。
我國(guó)土地管理法第11條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。村民委員會(huì)、村民小組以及農(nóng)村合作社等基層組織是土地經(jīng)營(yíng)管理主體，也是守護(hù)農(nóng)用地的第一責(zé)任主體，是第一道防線，這道防線一旦失守，將給農(nóng)用地保護(hù)帶來(lái)嚴(yán)重影響。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，即使是為了集體利益，村民委員會(huì)、村民小組等基層組織也無(wú)權(quán)擅自改變土地性質(zhì)和用途。
人民法院通過(guò)妥善審理相關(guān)案件，進(jìn)一步壓實(shí)了村民委員會(huì)、村民小組、村民等農(nóng)用地所有權(quán)人、使用權(quán)人的管理和保護(hù)責(zé)任，努力從源頭減少非法占用農(nóng)用地違法犯罪行為。比如案例一、案例四，就是典型的村民委員會(huì)和村民小組沒(méi)有盡到管理責(zé)任，甚至違法使用土地的典型案例。這類案件，反映出村民委員會(huì)、村民小組等基層組織在保護(hù)和管理農(nóng)用地方面存在履職失位的問(wèn)題，也暴露出部分地區(qū)基層組織農(nóng)用地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，生態(tài)文明意識(shí)有所欠缺的問(wèn)題。我們希望通過(guò)發(fā)布這類典型案例，給基層農(nóng)用地管理單位和責(zé)任人員敲響警鐘，引導(dǎo)其依法履行合理利用土地資源、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的管理職責(zé)，進(jìn)一步牢固樹(shù)立守好耕地保護(hù)紅線和筑牢糧食安全底線的理念。
