發(fā)文機(jī)關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2022年12月28日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2022年12月28日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
開展“證照分離”改革,是黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的一項(xiàng)重要舉措，對于正確處理政府和市場關(guān)系、加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制具有重大意義。《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》(2021年4月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過，以下簡稱《決定》）授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整適用《中華人民共和國會計(jì)法》等7部法律的有關(guān)規(guī)定，期限為三年，要求國務(wù)院及其有關(guān)部門加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，并就暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的情況向全國人民代表大會常務(wù)委員會作出中期報(bào)告。
2021年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》（國發(fā)〔2021〕7號），明確在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)配合相關(guān)改革試點(diǎn)舉措，根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的授權(quán)決定，暫時(shí)調(diào)整適用7部法律有關(guān)規(guī)定，暫時(shí)調(diào)整適用13部行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定，并要求對法律調(diào)整適用情況開展中期評估。
按照要求，國務(wù)院組織相關(guān)部門和地方對本輪暫時(shí)調(diào)整適用7部法律有關(guān)規(guī)定情況進(jìn)行了全面評估，根據(jù)《決定》要求，形成了提交全國人大常委會會議審議的涉及暫時(shí)調(diào)整適用法律有關(guān)情況的中期報(bào)告。現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：
一、 開展評估的主要做法
（一）綜合采用多種評估方式
本次評估采用自評與第三方評估相結(jié)合的方式，在要求各相關(guān)部門、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在地人民政府針對重點(diǎn)評估內(nèi)容認(rèn)真組織自評的同時(shí)，委托具有豐富研究經(jīng)驗(yàn)和典型代表性的高校及研究機(jī)構(gòu)開展第三方評估。評估工作堅(jiān)持全面覆蓋、聚焦重點(diǎn)事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向、注重實(shí)事求是，主要開展了以下工作：
一是開展大范圍問卷調(diào)查。針對7部法律中的相關(guān)條款及其對應(yīng)的改革事項(xiàng)，從改革措施執(zhí)行力度與市場主體滿意度等方面科學(xué)設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷。以問卷訪談?wù)块T、線上定向投放等方式，對21個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在?。▍^(qū)、市）人民政府有關(guān)職能部門及市場主體開展了廣泛的問卷調(diào)查。其中，政府部門66次，有關(guān)企業(yè)157次。
二是開展廣覆蓋實(shí)地調(diào)研。評估組分三組赴21個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)?。▍^(qū)、市）開展實(shí)地調(diào)研，分別組織召開政府部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會座談會，聽取政府部門、市場主體、中介機(jī)構(gòu)對改革措施，特別是調(diào)法情況實(shí)效的評價(jià)。共計(jì)召開政府部門座談會15場，座談企業(yè)49家。
三是開展全方位文獻(xiàn)研究。評估組通過網(wǎng)絡(luò)檢索、數(shù)據(jù)庫收集、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在省份政府及職能部門提供等方式進(jìn)行系統(tǒng)的文獻(xiàn)研究，整理文件共計(jì)300余份，分析數(shù)據(jù)90余萬條。
（二）準(zhǔn)確確定評估范圍
此次評估的范圍是《決定》涉及的7部法律中的相關(guān)條款及其對應(yīng)的13個改革事項(xiàng)，改革事項(xiàng)包括4項(xiàng)直接取消審批，9項(xiàng)審批改為備案；涉及5個行政職能部門和21個自貿(mào)區(qū)所在省（區(qū)、市）政府，涵蓋教育、金融、財(cái)政等多個領(lǐng)域。
（三）重點(diǎn)聚焦關(guān)鍵內(nèi)容
一是法規(guī)政策調(diào)整和管理制度建設(shè)情況。包括各相關(guān)部門和地方人民政府根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定的調(diào)整適用情況，對有關(guān)法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件作出相應(yīng)調(diào)整，以及建立與改革要求相適應(yīng)的管理制度的情況。
二是制定實(shí)施改革措施和改革措施相適配情況。包括各相關(guān)地方人民政府在權(quán)限范圍內(nèi)制定和實(shí)施的改革措施和暫時(shí)調(diào)整適用內(nèi)容的適配情況。
三是政府部門、市場主體和中介機(jī)構(gòu)等對改革措施的評價(jià)。包括對改革措施在降低企業(yè)制度性交易成本、激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力、優(yōu)化營商環(huán)境方面發(fā)揮的作用等方面的評價(jià)。
四是法律調(diào)整適用在實(shí)踐中取得的成效、存在的問題以及意見建議，包括政策落實(shí)、實(shí)施的整體及配套措施情況，政策、措施的合法性與合規(guī)性評價(jià)等。
二、 暫時(shí)調(diào)整適用法律有關(guān)規(guī)定的落實(shí)和政策承接情況
一年多以來，各地各部門持續(xù)深化“證照分離”改革，進(jìn)一步加大改革試點(diǎn)力度，大部分部門和地方通過建立健全相關(guān)落實(shí)細(xì)化和承接措施，推動了授權(quán)決定的落地落實(shí)。
在中央層面，本輪調(diào)法涉及的教育部、財(cái)政部、人力資源社會保障部、商務(wù)部、中國銀保監(jiān)會5個國務(wù)院職能部門，針對13個行政許可事項(xiàng)，共發(fā)布6件政策文件（見附件1）。在地方層面，21個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在?。▍^(qū)、市）政府都出臺了省級層面的貫徹落實(shí)文件（見附件2）。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在地方的省級人民政府和職能部門共出臺了101件行政規(guī)范性文件及其他改革細(xì)化措施。依據(jù)發(fā)文數(shù)量從高到低，這些職能部門分別是：銀保監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)（31件）、財(cái)政部門（25件）、商務(wù)部門（15件）、人力資源和社會保障部門（12件）、教育部門（6件），此外還有綜合類（12件）（見附件3）。具體情況如下：
（一）銀行和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理領(lǐng)域
銀保監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)主管的改革事項(xiàng)為6項(xiàng)，分別是“中資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)分行級以下分支機(jī)構(gòu)(不含分行)設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍審批”“外資銀行分行級以下分支機(jī)構(gòu)(不含分行)設(shè)立、變更、終止以及部分業(yè)務(wù)范圍審批”“中資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)分行級以下分支機(jī)構(gòu)(不含分行)高級管理人員任職資格核準(zhǔn)”“外資銀行分行級以下分支機(jī)構(gòu)(不含分行)高級管理人員任職資格核準(zhǔn)”“保險(xiǎn)公司支公司及以下分支機(jī)構(gòu)設(shè)立、重大事項(xiàng)變更、撤銷審批”“保險(xiǎn)公司支公司及以下分支機(jī)構(gòu)高級管理人員任職資格審批”，改革方式均為審批改為備案。
《中國銀保監(jiān)會關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的實(shí)施方案》將事前審批改為事后報(bào)告，要求及時(shí)明確報(bào)告程序和材料目錄，督促銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按規(guī)定履行報(bào)告手續(xù)。對存在未按規(guī)定履行報(bào)告手續(xù)、提交虛假材料等不合規(guī)、不審慎行為的機(jī)構(gòu)，依法依規(guī)采取監(jiān)管強(qiáng)制措施、實(shí)施行政處罰，同時(shí)追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。
在全國范圍內(nèi)有14個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的省級政府職能部門發(fā)布了規(guī)范性文件及其他改革細(xì)化措施。例如，北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在備案審核方式上，就報(bào)告材料的完整性進(jìn)行形式審核；在事中事后監(jiān)管上，通過隨機(jī)抽查、走訪約談、監(jiān)管通報(bào)等形式，加強(qiáng)對相關(guān)報(bào)告(備案)事項(xiàng)的跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)管。又如，廣西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)定，取消銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)董事、監(jiān)事和高級管理人員任職資格考試后，要充分發(fā)揮考察談話等方式的作用，加強(qiáng)對擬任人任職資格條件的審查。
（二）財(cái)政領(lǐng)域
財(cái)政部門主管的改革事項(xiàng)為2項(xiàng)，其中，“中介機(jī)構(gòu)從事代理記賬業(yè)務(wù)審批”改革方式是直接取消審批，“會計(jì)師事務(wù)所分支機(jī)構(gòu)設(shè)立審批”改革方式是審批改為備案。
《財(cái)政部辦公廳關(guān)于深化代理記賬行業(yè)“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》規(guī)定，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)取消代理記賬資格行政審批后，注冊地在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照后即可接受其他單位委托。在監(jiān)管主體上，按照“誰主管、誰監(jiān)管”的原則，由原承擔(dān)審批職責(zé)的縣級以上人民政府財(cái)政部門依法履行監(jiān)管職責(zé)；實(shí)行相對集中行政許可權(quán)改革或者綜合行政執(zhí)法改革的地區(qū)，按照本級人民政府制定的改革方案確定監(jiān)管職責(zé)、健全審管銜接機(jī)制。在監(jiān)管對象上，運(yùn)用市場監(jiān)管、稅收監(jiān)管等監(jiān)管部門共享推送的企業(yè)工商登記注冊信息、納稅申報(bào)信息等，及時(shí)掌握本地區(qū)代理記賬機(jī)構(gòu)的有關(guān)情況。從財(cái)政部發(fā)布的文件來看，主要對中介機(jī)構(gòu)從事代理記賬業(yè)務(wù)審批作出了規(guī)定，較少涉及會計(jì)師事務(wù)所分支機(jī)構(gòu)設(shè)立審批。
在全國范圍內(nèi)有14個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的省級政府職能部門發(fā)布了規(guī)范性文件及其他改革細(xì)化措施。地方發(fā)布的規(guī)范性文件與財(cái)政部的基本一致，較為特殊的是北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的規(guī)定，明確提出“要從慣性的‘行業(yè)資質(zhì)監(jiān)管’，轉(zhuǎn)變成‘行業(yè)行為監(jiān)管’，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)取消代理記賬資格行政審批的代理記賬機(jī)構(gòu)列入‘雙隨機(jī)、一公開’檢查計(jì)劃，每年對本區(qū)規(guī)模較大的代理記賬機(jī)構(gòu)開展會計(jì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量專項(xiàng)檢查”。
（三）商務(wù)領(lǐng)域
商務(wù)部門主管的改革事項(xiàng)為1項(xiàng)，即“從事拍賣業(yè)務(wù)許可”，改革方式是審批改為備案。
《商務(wù)部深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力工作實(shí)施方案》提出，改革后，企業(yè)完成備案手續(xù)即可開展拍賣業(yè)務(wù)。省級商務(wù)主管部門可利用商務(wù)部統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺對拍賣師等備案信息進(jìn)行核對，及時(shí)將完成備案的企業(yè)信息推送商務(wù)部統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺。在事中事后監(jiān)管措施方面，通過檢查備案信息與實(shí)際情況的相符程度，完善拍賣企業(yè)年度核查制度，建立跨部門的拍賣管理工作機(jī)制，支持、引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會開展拍賣企業(yè)服務(wù)信用評價(jià)等方式加強(qiáng)監(jiān)管。
在全國范圍內(nèi)有12個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的省級政府職能部門發(fā)布了規(guī)范性文件及其他改革細(xì)化措施。例如，云南、湖南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要求各片區(qū)審批部門編制備案指南，為企業(yè)提供備案回執(zhí)。又如，陜西要求省商務(wù)廳健全從事拍賣業(yè)務(wù)許可的備案管理，修改完善相關(guān)管理制度，明確從事拍賣業(yè)務(wù)需要具備的備案條件、申請材料、程序等要求并向社會公開，在事中事后監(jiān)管方面也增加了額外的要求。
（四）人力資源和社會保障領(lǐng)域
人力資源和社會保障部門主管的改革事項(xiàng)為2項(xiàng)，包括“民辦普通、高級技工學(xué)?；I設(shè)審批”與“民辦技師學(xué)院籌設(shè)審批”，改革方式都是直接取消審批。
《人力資源社會保障部在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步加大“證照分離”改革力度試點(diǎn)實(shí)施方案》明確2項(xiàng)行政許可的改革方式是直接取消審批，事中事后監(jiān)管措施均是開展“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，依法查處違法違規(guī)行為，并公開查處結(jié)果；加強(qiáng)日常監(jiān)管，依法及時(shí)處理投訴舉報(bào)。
在全國范圍內(nèi)有12個自貿(mào)區(qū)的省級政府職能部門發(fā)布了規(guī)范性文件及其他改革細(xì)化措施。大部分地方的文件與人力資源社會保障部保持一致，有些列明了2項(xiàng)許可事項(xiàng)改革在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的方式和要求。例如，浙江特別規(guī)定，取消民辦技師學(xué)院籌設(shè)審批后，應(yīng)公示學(xué)校名稱、地址、設(shè)置專業(yè)等信息以發(fā)揮社會監(jiān)督作用。
（五）教育領(lǐng)域
教育部門主管的改革事項(xiàng)為2項(xiàng)，其中，“實(shí)施中等及中等以下學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育的民辦學(xué)?；I設(shè)審批”的改革方式是直接取消審批，“實(shí)施自學(xué)考試助學(xué)的民辦學(xué)校設(shè)立、變更和終止審批”的改革方式是審批改為備案。
《教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈深化“證照分離”改革實(shí)施方案〉的通知》明確了改革方式、具體改革措施和事中事后監(jiān)管措施。
在全國范圍內(nèi)有6個自貿(mào)區(qū)的省級政府職能部門發(fā)布了規(guī)范性文件及其他改革細(xì)化措施。各地發(fā)布的相關(guān)文件與教育部基本保持一致，有的地方在此基礎(chǔ)上還對行政審批服務(wù)進(jìn)行了優(yōu)化。例如，福建省教育廳印發(fā)了《福建省教育部門行政審批服務(wù)事項(xiàng)基本目錄清單》，對相關(guān)46件審批服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行了列舉和細(xì)化，積極推進(jìn)審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、專業(yè)化。
三、 取得的主要成效
“證照分離”改革以暫時(shí)調(diào)整適用法律相關(guān)條款的方式，確保重大改革于法有據(jù)。一年多來，各地各部門有效落實(shí)法律調(diào)整適用的相關(guān)內(nèi)容，大力推動照后減證和簡化審批，不斷優(yōu)化審批服務(wù)，推動數(shù)字化改革，初步建立起簡約高效、公正透明、寬進(jìn)嚴(yán)管的行業(yè)準(zhǔn)營規(guī)則，政府治理效能得到了提升，市場主體辦事更加便利，市場主體發(fā)展活力和創(chuàng)新動力得到了增強(qiáng)，取得了階段性成效。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
（一）政府的治理效能得到了提升
開展試點(diǎn)以來，國務(wù)院各相關(guān)部門和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府聚焦企業(yè)和群眾反映的辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑等“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”問題，堅(jiān)持用法治思維和法治方式規(guī)范行政審批行為，以制度建設(shè)和規(guī)范為基礎(chǔ)，通過理念轉(zhuǎn)變、機(jī)制變革、流程再造、環(huán)節(jié)精簡和方式創(chuàng)新，一定程度上提高了政府依法治理水平，提升了治理效能。
一是精簡審批流程，辦事效率有提高。從調(diào)研情況來看，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)審批改備案事項(xiàng)的辦理流程多數(shù)得到了簡化，審批周期多數(shù)得到了壓縮，審批權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范。例如，重慶自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)針對取消“民辦普通、高級技工學(xué)?；I設(shè)審批”改革事項(xiàng)，制定了具體工作措施，制作了明確直觀的流程圖，提高了辦事效率。又如，“從事拍賣業(yè)務(wù)許可”事項(xiàng)由審批改為備案后，浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將審批權(quán)限委托下放設(shè)區(qū)的市、義烏市商務(wù)部門，制訂告知承諾書格式文本，一次性告知申請人許可條件和所需材料，對申請人自愿承諾符合許可條件并按要求提交材料的，當(dāng)場作出許可決定，辦理流程大幅簡化。
二是創(chuàng)新管理理念，監(jiān)管模式有改進(jìn)。在推進(jìn)改革過程中，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過創(chuàng)新管理理念和審管銜接機(jī)制，逐步把辦事服務(wù)理念融入審批管理實(shí)踐，政府部門不再只盯審批、卡著入口，而是通過事前咨詢指導(dǎo)服務(wù)、事中及時(shí)預(yù)警糾偏、事后部門聯(lián)合獎懲等舉措，逐步實(shí)現(xiàn)政府從“以批代管”向“事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。例如，教育部針對直接取消“實(shí)施中等及中等以下學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育的民辦學(xué)校籌設(shè)審批”事項(xiàng)，推進(jìn)了民辦教育信用信息公示制度，將民辦學(xué)校的法人登記信息、行政許可信息、年度檢查信息、監(jiān)督檢查結(jié)果、行政處罰信息向社會公示，強(qiáng)化信用約束。又如，針對“會計(jì)師事務(wù)所分支機(jī)構(gòu)設(shè)立審批”改為備案事項(xiàng)，山東、云南等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)完善會計(jì)師事務(wù)所分支機(jī)構(gòu)后續(xù)監(jiān)管機(jī)制，定期核查是否持續(xù)符合執(zhí)業(yè)條件，對存在問題的，責(zé)令限期整改；逾期不整改或整改后仍不達(dá)標(biāo)的，取消備案并予以公示。再如，針對“中介機(jī)構(gòu)從事代理記賬業(yè)務(wù)審批”實(shí)施直接取消審批事項(xiàng)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索在“浦東新區(qū)代理記賬綜合監(jiān)管平臺”中嵌入智能預(yù)警功能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)未在營業(yè)執(zhí)照勾選“代理記賬”經(jīng)營范圍且開展代理記賬業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。
三是建設(shè)數(shù)字政府，管理方式有升級。根據(jù)評估調(diào)研情況，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府和市場主體普遍認(rèn)為，改革試點(diǎn)一定程度上推進(jìn)了政府部門的數(shù)字化改革，提高了行政管理工作和經(jīng)營活動的效率，為市場主體帶來了很多便利。數(shù)字化改革大大提升了行政管理活動的質(zhì)效。例如，天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依托濱海新區(qū)政務(wù)幫辦平臺，利用GIS空間信息處理功能，通過重構(gòu)審批流程、壓縮辦理時(shí)限，形成“申請人線上自主申報(bào)、系統(tǒng)自動鎖定比對信息、自動審批即時(shí)出具結(jié)果”的全流程自動化審批模式。又如，教育部針對“實(shí)施自學(xué)考試助學(xué)的民辦學(xué)校設(shè)立、變更和終止審批”事項(xiàng)，將審批改為備案，健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，通過跨部門的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)對接和信息共享，及時(shí)掌握和研判民辦教育領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題。同時(shí)，數(shù)字化改革有效降低了企業(yè)群眾辦事成本。部分市場主體反饋，通過線上辦理，申請行政許可的時(shí)間由過去一般需要兩周普遍縮減為現(xiàn)在的兩天、甚至當(dāng)日即可辦結(jié)。網(wǎng)上全流程辦理還使行政審批事項(xiàng)流程更加公開，大大提高了行政審批的透明度。例如，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)針對“保險(xiǎn)公司支公司及以下分支機(jī)構(gòu)設(shè)立、重大事項(xiàng)變更、撤銷”審批改為備案的改革事項(xiàng)，充分利用政府信息共用平臺和監(jiān)管信息平臺，有效發(fā)揮信息查詢分析功能，減輕申請材料報(bào)送負(fù)擔(dān)。
（二）市場主體辦事便利度及可預(yù)期性得到了提高
經(jīng)過評估，各地各部門總體上能夠堅(jiān)持以改革要求為導(dǎo)向、以市場主體需求為重點(diǎn)，著力精簡辦事流程、提高辦事效率，一定程度上提高了市場主體辦事便利度及可預(yù)期性。
一是從審批時(shí)限上看，按照“辦事內(nèi)容充分告知、辦事流程充分呈現(xiàn)、辦事周期預(yù)期可見、辦事材料完整可得”四個方面評判標(biāo)準(zhǔn)，通過抽查部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，部分改革事項(xiàng)已經(jīng)被納入“承諾件”，即能夠在顯著短于法定辦結(jié)日期內(nèi)完成辦理。例如，四川川南臨港片區(qū)從企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者的辦事需求和辦事角度出發(fā)，將公章刻制等六個事項(xiàng)確定為“一件事”，以“小時(shí)”為計(jì)量單位實(shí)施流程再造，分類別、分層級梳理為“三張清單”，包括《1小時(shí)辦結(jié)清單》14項(xiàng)、《3小時(shí)辦結(jié)清單》9項(xiàng)、《6小時(shí)辦結(jié)清單》19項(xiàng)，力爭企業(yè)開辦時(shí)間常態(tài)化壓縮在12個工作小時(shí)內(nèi)，較為復(fù)雜的壓縮在18個工作小時(shí)內(nèi)。
二是從辦理途徑上看，多數(shù)辦事所需材料以及流程在政務(wù)服務(wù)平臺上也有清晰完整的展示。根據(jù)對部分企業(yè)等市場主體的調(diào)研情況，審批改備案事項(xiàng)多數(shù)能夠按時(shí)辦結(jié)，基本可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理，要求提交額外的證明材料以及重復(fù)提交的情況較為少見。從調(diào)研結(jié)果來看，改革試點(diǎn)最直接的效果是辦事更為便利和可預(yù)期，例如，針對“會計(jì)師事務(wù)所分支機(jī)構(gòu)設(shè)立審批”改為備案事項(xiàng)，河北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對基層工作人員開展培訓(xùn)，分類提出明確要求，規(guī)范流程，對手續(xù)材料齊全的，予以限時(shí)辦結(jié)；手續(xù)材料不齊全的，一次性告知所需材料。又如，重慶等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行容缺受理制度，增加郵寄服務(wù)功能，并采用實(shí)時(shí)推送方式線上核驗(yàn)備案信息。
三是從反饋效果上看，調(diào)法的實(shí)施減少了申請人成本支出，提高了群眾滿意度和獲得感。以直接取消“中介機(jī)構(gòu)從事代理記賬業(yè)務(wù)審批”為例，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)代理記賬機(jī)構(gòu)反映，取消代理記賬資格行政審批，消除了市場準(zhǔn)入障礙，增加了就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會，特別是為中小微企業(yè)有效節(jié)約了人力和管理成本，讓其切實(shí)感受到改革帶來的紅利。
（三）市場主體數(shù)量增長趨勢得到了加強(qiáng)
在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)推行“直接取消審批、審批改為備案”兩類審批制度改革，其根本目的包括通過破除行業(yè)準(zhǔn)入壁壘，簡化審批流程，促進(jìn)市場主體的進(jìn)入與增長。自2021年7月1日在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)全覆蓋改革試點(diǎn)以來，全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新設(shè)企業(yè)99.1萬戶,受惠于改革的有50.6萬戶，占比51.1%。
另外，根據(jù)對公開數(shù)據(jù)的調(diào)查研究，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)出臺落實(shí)“國發(fā)〔2021〕7號文”的總體方案前后，與調(diào)法改革事項(xiàng)相關(guān)的市場主體增長趨勢有所增強(qiáng)。其中，“中介機(jī)構(gòu)從事代理記賬業(yè)務(wù)審批”和“從事拍賣業(yè)務(wù)許可”事項(xiàng)所涉市場主體新增數(shù)量較多；“實(shí)施中等及中等以下學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試助學(xué)及其他文化教育的民辦學(xué)校籌設(shè)審批”“民辦普通、高級技工學(xué)?；I設(shè)審批”“民辦技師學(xué)院籌設(shè)審批”與“會計(jì)師事務(wù)所分支機(jī)構(gòu)設(shè)立審批”四個事項(xiàng)在個別自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有少量新增。例如，改革實(shí)施一年以來，浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新增代理記賬機(jī)構(gòu)333家；加上自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外的新增數(shù)量，全年共計(jì)新增代理記賬機(jī)構(gòu)556家，與上年同期新增488家的數(shù)據(jù)相比，增長率達(dá)14%。
四、 存在的問題和挑戰(zhàn)
總的來看，落實(shí)“證照分離”改革涉及調(diào)法情況整體較好、成效可觀，但改革是一個較長時(shí)期的過程，各地各部門在推進(jìn)改革過程中仍存在一些問題，需要在后半程下大力氣、有針對性地加以解決。主要包括以下方面：
(一)在思想理念上對于傳統(tǒng)行政審批的路徑依賴仍未完全破除。長期以來，有些政府部門習(xí)慣了“誰審批，誰監(jiān)管”的模式，將傳統(tǒng)的行政審批作為政府履行監(jiān)管職能、甚至是行政管理職責(zé)的最重要手段，以至于形成了路徑依賴。有些市場主體也較為適應(yīng)傳統(tǒng)的行政審批模式，一旦進(jìn)入改革軌道，他們都面臨難以轉(zhuǎn)換思維、主動適應(yīng)和擁抱改革等問題。在“證照分離”改革中，部分主管部門對取消審批或者審批改為備案的改革事項(xiàng)如何監(jiān)管表示出了困惑，擔(dān)心改革后缺乏有力監(jiān)管抓手，對部分企業(yè)可能出現(xiàn)的拒不配合備案、違規(guī)開展業(yè)務(wù)等問題，難以實(shí)施及時(shí)有效監(jiān)管。此外，有的市場主體認(rèn)為獲得許可反而更踏實(shí)，不能很好適應(yīng)改革帶來的沖擊。例如，代理記賬機(jī)構(gòu)設(shè)立審批取消后，部分代理記賬機(jī)構(gòu)表示，缺少證書導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的市場認(rèn)可度不高、競爭力不強(qiáng)，業(yè)務(wù)開展變得困難。
（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外政策不銜接，一定程度上制約了改革效果。一些企業(yè)反映，“證照分離”改革給予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)更低的準(zhǔn)入門檻，不少經(jīng)營活動已不再需要取得許可，但企業(yè)到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外開展經(jīng)營活動仍然需要取得許可證，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外政策不銜接，這就影響了部分改革舉措的效果。例如，“中介機(jī)構(gòu)從事代理記賬業(yè)務(wù)審批”實(shí)施直接取消審批事項(xiàng)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外不同區(qū)域注冊的機(jī)構(gòu)，需滿足的執(zhí)業(yè)條件和受到的監(jiān)管力度不同。部分地方反映，取消審批后，許多小微企業(yè)表示沒有許可證書會導(dǎo)致其無法直觀判斷代理記賬機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，從而在選擇代理記賬機(jī)構(gòu)時(shí)無從下手，對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新設(shè)代理記賬機(jī)構(gòu)的社會認(rèn)可度及行業(yè)競爭力造成不利影響，限制了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)代理記賬機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)拓展和持續(xù)發(fā)展，部分機(jī)構(gòu)為獲取業(yè)務(wù)甚至被迫選擇遷至自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外，以便申請獲得許可證書。
（三）少數(shù)改革事項(xiàng)對市場主體需求的適配程度還有待提高。試點(diǎn)開展以來，一些改革事項(xiàng)適配度不高，還未能明顯提升市場主體的獲得感，改革效果尚未充分顯現(xiàn)。例如，“會計(jì)師事務(wù)所分支機(jī)構(gòu)設(shè)立審批”事項(xiàng)由審批改為備案，對于企業(yè)減少審批負(fù)擔(dān)、降低運(yùn)營成本等方面的好處不明顯。財(cái)政部第97號令規(guī)定了設(shè)置會計(jì)師事務(wù)所審批需要提交的材料和文件，即使不改為備案制而繼續(xù)沿用審批，也不會給會計(jì)師事務(wù)所帶來多大負(fù)擔(dān)。在浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，該事項(xiàng)已實(shí)現(xiàn)了告知承諾制加網(wǎng)上辦理，基本上一天之內(nèi)辦結(jié)。因此，有會計(jì)師事務(wù)所表示，該事項(xiàng)的改革直接效益并不高。
（四）跨地域、跨部門的數(shù)據(jù)對接和信息共享還有待加強(qiáng)。由于機(jī)制、投入等原因，國家部委層面各部門分別建設(shè)信息系統(tǒng)平臺，地方各部門通常使用本系統(tǒng)本部門的信息平臺，各平臺之間數(shù)據(jù)對接存在障礙。同時(shí)，各地各部門電子證照信息化系統(tǒng)建設(shè)仍不完善，跨層級、跨地域、跨部門仍未形成大范圍的信息資源共享，對市場主體辦理相關(guān)事項(xiàng)和政府部門實(shí)施監(jiān)管造成了一定影響。部分自貿(mào)試驗(yàn)片區(qū)相對集中行政許可事項(xiàng)涉及系統(tǒng)平臺層級復(fù)雜、數(shù)量較多，導(dǎo)致部分審批系統(tǒng)未隨事項(xiàng)下放及時(shí)跟進(jìn)優(yōu)化。
五、 下一步工作建議
“證照分離”改革是落實(shí)“放管服”改革的重要舉措，對于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力具有重要意義。目前的問題主要在于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革整體上推進(jìn)力度還需加強(qiáng)、統(tǒng)一的配套實(shí)施規(guī)范尚未建立健全、監(jiān)管措施還沒有完全到位等。針對上述問題，在調(diào)法改革試點(diǎn)的后半程，建議重點(diǎn)推動以下工作:
一是動態(tài)跟蹤，科學(xué)調(diào)整。強(qiáng)化動態(tài)跟蹤，對于實(shí)踐中適用群體少、辦件頻次少的事項(xiàng)要分析原因，如果是由于政策傳導(dǎo)不到位導(dǎo)致的，要加強(qiáng)政策宣傳解讀培訓(xùn)等工作，如果經(jīng)過時(shí)間驗(yàn)證，確實(shí)是低頻事項(xiàng)的，在試點(diǎn)任務(wù)完成后要根據(jù)改革效果進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。同時(shí)，對于市場主體需求度較高的事項(xiàng)，適宜在全國推廣的，要適時(shí)提出修改相關(guān)法律法規(guī)的建議。
二是完善制度，依法推進(jìn)。督促尚未出臺相關(guān)配套措施的部門和地方，盡快完善承接制度。加強(qiáng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的立改廢釋工作，推動將好的經(jīng)驗(yàn)做法及時(shí)形成制度機(jī)制、上升為法律規(guī)范，著力理順相關(guān)規(guī)定之間不協(xié)調(diào)、不一致的情形，強(qiáng)化規(guī)范性文件及時(shí)、動態(tài)清理，有效解決制度障礙，確保改革于法有據(jù)。進(jìn)一步厘清部門職責(zé)分工，明確責(zé)任主體，強(qiáng)化制度落實(shí)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，及時(shí)堵塞漏洞，推進(jìn)改革事項(xiàng)提質(zhì)增效。
三是查缺補(bǔ)漏，加大力度。積極推動在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用法律改革事項(xiàng)中尚未落實(shí)的事項(xiàng)落地落實(shí)，對推進(jìn)緩慢、成效不大的，要找出癥結(jié)，督促改進(jìn)；對出現(xiàn)理解偏差、執(zhí)行走樣的，要及時(shí)糾正，切實(shí)解決部分地區(qū)工作不均衡、實(shí)際效果不突出等問題。加強(qiáng)一線工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，講授辦理改革事項(xiàng)的新要求、新流程，確保改革事項(xiàng)執(zhí)行到位。
四是加強(qiáng)監(jiān)管，做好服務(wù)。針對改革事項(xiàng)完善監(jiān)管辦法，明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方式和監(jiān)管措施，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。加大改革試點(diǎn)新進(jìn)展、新舉措、新成效的宣傳力度，回應(yīng)社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題。將“證照分離”改革納入法治政府建設(shè)考核和法治政府督察的重要內(nèi)容，加強(qiáng)督察考核。建立健全有效的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外聯(lián)動認(rèn)可機(jī)制，推行審管聯(lián)動聯(lián)席會議機(jī)制、統(tǒng)一認(rèn)定審批結(jié)果，實(shí)行“雙告知、雙反饋”，強(qiáng)化審管協(xié)調(diào)配合。
五是強(qiáng)化技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。積極打破信息共享的壁壘，建立健全部委之間、部委與省市之間、省市與省市之間的一體化數(shù)據(jù)聯(lián)動調(diào)度機(jī)制，協(xié)調(diào)部委與各省統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺對接，推動數(shù)據(jù)共享和電子證照歸集應(yīng)用。建立健全統(tǒng)一的社會信用評價(jià)體系，利用全國信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，確保各審批機(jī)關(guān)能實(shí)時(shí)查詢相關(guān)企業(yè)和個人的信用信息，為地方進(jìn)一步推行“證照分離”改革提供便利條件。
國務(wù)院
2022年12月28日
