發(fā)文機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院
發(fā)文日期2012年04月25日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2012年04月25日
效力級(jí)別國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件
全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：
－－2012年4月25日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議上
公安部副部長(zhǎng) 楊煥寧
我受國(guó)務(wù)院委托，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告外國(guó)人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況，請(qǐng)予審議。
一、 基本情況
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，來華外國(guó)人數(shù)量持續(xù)較快增長(zhǎng)，入境目的和身份日益多樣，在華活動(dòng)更加廣泛復(fù)雜，流動(dòng)性增強(qiáng)。
從入出境情況看，1980年外國(guó)人入出境146萬人次，其中入境74萬人次。2000年外國(guó)人入出境2026萬人次，其中入境1016萬人次。2011年外國(guó)人入出境5412萬人次，其中入境2711萬人次。2000年以來，外國(guó)人入境人數(shù)以年均10％左右的速度遞增。
從居留情況看，1980年在華常住外國(guó)人（居住半年以上）近2萬人，2000年15萬余人， 2011年近60萬人，主要為三資企業(yè)工作人員、留學(xué)生、教師、外企駐華機(jī)構(gòu)代表及家屬，親屬團(tuán)聚人員。截至2011年底，持有《外國(guó)人永久居留證》的外國(guó)人4752人，其中外籍高層次人才及家屬1735人、親屬團(tuán)聚人員3017人。
從就業(yè)情況看，2000年，在華就業(yè)外國(guó)人約7.4萬人。截至2011年底，在華就業(yè)外國(guó)人約22萬人，約占在華常住外國(guó)人總數(shù)的37％，主要為三資企業(yè)工作人員、教師、外企駐華機(jī)構(gòu)代表。
從“三非”外國(guó)人情況看，外國(guó)人違反出入境管理法律法規(guī)的行為主要表現(xiàn)為非法入境、非法居留和非法就業(yè)（簡(jiǎn)稱“三非”）。1995年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處“三非”外國(guó)人首次突破1萬人次，此后逐年遞增，2007年后有所下降。2011年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處“三非”外國(guó)人2萬余人次。
近年來，“三非”外國(guó)人中非法居留的絕大多數(shù)系因不了解我國(guó)法律規(guī)定而短期逾期滯留等情節(jié)輕微的人員，部分外國(guó)人在華惡意非法居留。非法入境的主要為毗鄰國(guó)家人員。非法就業(yè)的主要集中在外語教育、涉外演出、涉外家政、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，多以留學(xué)、訪問為由入境后非法就業(yè)。
二、 外國(guó)人服務(wù)管理工作情況
近年來，針對(duì)外國(guó)人服務(wù)管理工作新形勢(shì)，國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門堅(jiān)持服務(wù)與管理并重，依法行政，密切協(xié)作，不斷加強(qiáng)服務(wù)管理創(chuàng)新，努力構(gòu)建對(duì)外國(guó)人“入境、居留、出境”全過程動(dòng)態(tài)服務(wù)管理體系，有效提升了外國(guó)人服務(wù)管理能力和水平，促進(jìn)了我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有力維護(hù)了國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。
一是加強(qiáng)服務(wù)管理機(jī)制建設(shè)。2007年，公安部、外交部、教育部等17個(gè)部門共同建立了外國(guó)人管理工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)信息交流和協(xié)作配合。教育部、民政部、外交部等也分別牽頭建立了多部門參與的相關(guān)工作機(jī)制。2011年底，公安部、外交部等20個(gè)部門建立了境外來華人員服務(wù)管理工作機(jī)制，明確了各成員單位的職責(zé)和重點(diǎn)工作任務(wù)，加強(qiáng)了外國(guó)人服務(wù)管理工作協(xié)調(diào)配合。
二是加強(qiáng)外國(guó)人入出境服務(wù)管理。進(jìn)一步深化引智引資戰(zhàn)略，實(shí)施了外籍高層次人才、投資者簽證便利政策和持居留許可外國(guó)人免辦簽證入境制度。增設(shè)口岸簽證點(diǎn)，增加口岸辦理團(tuán)體旅游簽證職能。在上海、廣東，海南等地實(shí)施免簽證入境、過境政策，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家改革開放大局。全國(guó)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)不斷提高邊檢服務(wù)水平，為廣大入出境人員提供文明、規(guī)范、高效、安全的通關(guān)服務(wù)。
三是加強(qiáng)外國(guó)人在華停居留服務(wù)管理。制定外國(guó)人永久居留制度（俗稱“綠卡”制度），擴(kuò)大居留許可簽發(fā)對(duì)象，積極為引進(jìn)的外籍高層次人才、外籍華人和親屬團(tuán)聚人員提供在華居留便利。進(jìn)一步完善外國(guó)人在華就業(yè)、留學(xué)、外國(guó)專家聘用以及外國(guó)企業(yè)在華設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)等管理制度，逐步規(guī)范不同領(lǐng)域的涉外服務(wù)管理工作。按照屬地管轄原則，積極推進(jìn)將在華外國(guó)人納入實(shí)有人口服務(wù)管理，加強(qiáng)住宿登記管理，開展法律宣傳、服務(wù)和走訪，提高動(dòng)態(tài)服務(wù)管理能力。在外國(guó)人較為集中的城市開通110報(bào)警服務(wù)臺(tái)外語接警服務(wù)，為在華外國(guó)人提供便捷、高效的警務(wù)服務(wù)，嚴(yán)密防范、及時(shí)查處危害行為。
四是加強(qiáng)“三非”問題的綜合治理，按照“完善機(jī)制、依法管理、堵疏結(jié)合、綜合治理”的部署和要求，有關(guān)地區(qū)和部門采取了一系列綜合治理措施。加強(qiáng)邊境管控和查堵，嚴(yán)密防范毗鄰國(guó)家人員非法入境；完善邀請(qǐng)函制度，加強(qiáng)入境簽證審核把關(guān)；嚴(yán)格就業(yè)審批程序，加大監(jiān)察力度，嚴(yán)密防范和查處外國(guó)人在華非法就業(yè)行為；加強(qiáng)外國(guó)人實(shí)有人口管理和社會(huì)面管控，適時(shí)部署開展查處“三非”外國(guó)人專項(xiàng)工作，依法懲治外國(guó)人偷渡活動(dòng)的組織者和運(yùn)送者，不斷提高發(fā)現(xiàn)、查處“三非”外國(guó)人能力；加強(qiáng)法律宣傳，提供簽證便利，努力減少非惡意非法居留人員。
五是推進(jìn)外國(guó)人管理信息系統(tǒng)建設(shè)。為改進(jìn)外國(guó)人服務(wù)管理方式，提高工作效率，有關(guān)部門積極加強(qiáng)外國(guó)人服務(wù)管理信息化建設(shè)，先后建立了外國(guó)人入出境、留學(xué)、就業(yè)和外國(guó)企業(yè)駐華代表機(jī)構(gòu)審批、外國(guó)專家來華管理等信息管理系統(tǒng)。外交部、公安部通過信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，初步實(shí)現(xiàn)了部分駐外使領(lǐng)館的簽證信息和公安機(jī)關(guān)的簽證簽發(fā)信息共享。
三、 存在的主要問題
隨著我國(guó)對(duì)外開放不斷深入和外國(guó)人來華數(shù)量日益增長(zhǎng)，外國(guó)人服務(wù)管理工作面臨許多新情況、新問題，特別是在管理措施、體制機(jī)制和法制建設(shè)等方面還存在一些困難和問題。
一是“三非”外國(guó)人管理難度較大。部分國(guó)家人員持簽證入境后非法居留、非法就業(yè)以及毗鄰國(guó)家人員非法入境問題相對(duì)突出，治理難度較大；公安機(jī)關(guān)對(duì)非法入境、非法居留的外國(guó)人沒有專門羈押、審查遣返場(chǎng)所，各地拘留所普遍存在羈押場(chǎng)所和外語干部不足等問題；部分國(guó)家非法入境、惡意非法居留人員被查獲后拒絕提供真實(shí)身份信息，有關(guān)國(guó)家駐華使領(lǐng)館核實(shí)人員身份時(shí)間長(zhǎng)、效率低。
二是外國(guó)人服務(wù)管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作有待加強(qiáng)。外國(guó)人服務(wù)管理涉及領(lǐng)域廣泛，服務(wù)管理職能分屬不同行政管理部門，在政策銜接、信息共享、協(xié)作配合等方面需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一些部門尚未建立外國(guó)人服務(wù)管理信息系統(tǒng)，已建立的尚未實(shí)現(xiàn)信息共享。外交部和公安部聯(lián)網(wǎng)的信息共享內(nèi)容需要進(jìn)一步完善。
三是法律法規(guī)滯后。我國(guó)現(xiàn)行與在華外國(guó)人服務(wù)管理相關(guān)的涉外立法多出臺(tái)于上世紀(jì)八、九十年代，不能完全適應(yīng)當(dāng)前外國(guó)人服務(wù)管理形勢(shì)。如 《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》1980年公布施行， 《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》1985年公布施行，外國(guó)人在華就業(yè)管理仍依據(jù)1996年原勞動(dòng)部、公安部等部門聯(lián)合發(fā)布的《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》，外國(guó)邊民婚姻登記管理仍依據(jù)民政部1995年發(fā)布的 《中國(guó)與毗鄰國(guó)邊民婚姻登記管理試行辦法》等，部分涉外管理領(lǐng)域法律法規(guī)不完善。
四、 有關(guān)工作考慮
外國(guó)人服務(wù)管理是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要內(nèi)容。加強(qiáng)外國(guó)人服務(wù)管理工作，應(yīng)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將擴(kuò)大開放作為宏觀政策導(dǎo)向，建設(shè)優(yōu)質(zhì)的投資環(huán)境、旅游環(huán)境、就業(yè)環(huán)境和國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有效防范控制涉外不穩(wěn)定因素，更好地服務(wù)于改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
一是不斷完善統(tǒng)一、高效的服務(wù)管理機(jī)制。各有關(guān)部門切實(shí)履行本部門涉外服務(wù)管理工作職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)作配合。進(jìn)一步加強(qiáng)中央部門間和地方政府層面的工作協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)外國(guó)人服務(wù)管理戰(zhàn)略性和宏觀性政策的研究制定，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升外國(guó)人服務(wù)管理政策的決策力和執(zhí)行力。進(jìn)一步加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)，完善管理體制，提高專業(yè)化和科學(xué)化管理水平。
二是建立涉外服務(wù)管理信息共享機(jī)制。積極推進(jìn)有關(guān)部門信息化建設(shè)和應(yīng)用，研究建立以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上涉外業(yè)務(wù)協(xié)作、涉外信息數(shù)據(jù)共享等多項(xiàng)功能為目標(biāo)的部門間涉外服務(wù)管理信息共享機(jī)制。目前，公安部正在建設(shè)部門間信息共享與服務(wù)平臺(tái)，擬以此為基礎(chǔ)，積極推進(jìn)外國(guó)人服務(wù)管理部門間信息共享工作。
三是進(jìn)一步加強(qiáng)“三非”外國(guó)人管理。完善簽證政策，加強(qiáng)邊境管控，深化外國(guó)人實(shí)有人口管理，有效防范、及時(shí)清理遣返非法入境和惡意非法居留外國(guó)人。按照便于監(jiān)管、便于核實(shí)、便于遣返的原則，在“三非”外國(guó)人問題突出、國(guó)際交通便利城市和有關(guān)邊境省區(qū)建立外國(guó)人遣返場(chǎng)所，有效解決對(duì)“三非”外國(guó)人羈押難和遣返難的問題。加強(qiáng)查處“三非”外國(guó)人專門隊(duì)伍建設(shè)，加大中央和地方經(jīng)費(fèi)保障力度。
四是完善入出境和停居留制度。認(rèn)真落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，積極配合國(guó)家引智引資戰(zhàn)略，建立人才簽證制度，為引進(jìn)外籍高層次人才提供充分的入出境和停居留便利。進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)“綠卡”簽發(fā)對(duì)象，研究擴(kuò)大外國(guó)人免簽證入境和多次往返簽證政策適用范圍，提高我國(guó)吸引外資、國(guó)際人才以及旅游市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。適當(dāng)細(xì)化簽證和居留種類劃分，完善簽證和停居留分類管理。加強(qiáng)對(duì)外國(guó)人入境簽證審批統(tǒng)籌工作，有效銜接簽證簽發(fā)與外國(guó)人入境后停居留管理。
五是完善外國(guó)人就業(yè)管理制度。進(jìn)一步細(xì)化外國(guó)人在華就業(yè)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)主管部門職能分工。制定外國(guó)人在華就業(yè)分類管理規(guī)定，加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范管理，根據(jù)國(guó)家需求和人力資源狀況，積極引進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的人力資源、資金和技術(shù)。
六是推動(dòng)涉外管理立法。專題開展涉外立法需求調(diào)研，根據(jù)外國(guó)人服務(wù)管理工作實(shí)際情況，區(qū)別輕重緩急，統(tǒng)籌規(guī)劃涉外立法，完善涉外部門規(guī)章。當(dāng)前，重點(diǎn)推動(dòng)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》立法進(jìn)度，并完善相關(guān)配套法規(guī)。
做好外國(guó)人服務(wù)管理工作對(duì)維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和社會(huì)秩序，促進(jìn)國(guó)際交往和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門將進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)外國(guó)人服務(wù)管理工作，同時(shí)懇請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)繼續(xù)給予更多的關(guān)心和支持。
