發(fā)文機關國務院,中共中央
發(fā)文日期1986年09月26日
時效性現行有效
發(fā)文字號中發(fā)〔1986〕22號
施行日期1986年09月26日
效力級別國務院規(guī)范性文件
（中發(fā)[1986]22號 1986年9月26日）
各省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府，中央和國家機關各部委，軍委總政治部，各人民團體：
全國農村人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作已經全部結束。這是我國農村繼普遍推行聯產承包責任制以后，又一項具有深遠意義的改革。這項改革已經取得了初步成效，開始改變黨政不分、政企不分的狀況，加強了黨的領導和基層政權的建設，適應了農村經濟體制改革的新形勢，促進了農村經濟的發(fā)展。
農村基層政權體制的改革是政治體制改革的重要組成部分。由于這項改革的時間不長，與此相關的一系列配套改革措施沒有跟上去，當前農村基層政權建設中還存在不少問題，主要是黨、政、企之間的關系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現象依然存在，少數地方鄉(xiāng)政府還沒有完全起到一級政權的作用。
基層政權是人民民主專政的基礎組織，一系列的工作都要通過基層政權才能完成。我國有8億人口在農村，把農村基層政權建設好，對于順利推進政治體制和經濟體制改革，加強社會主義民主和社會主義法制，促進社會主義精神文明建設，實現社會治安和社會風氣的根本好轉，實現本世紀末全國工農業(yè)年總產值翻兩番的戰(zhàn)略目標，建設有中國特色的社會主義，具有十分重要的意義。為了進一步鞏固和發(fā)展已取得的改革成果，真正把農村基層政權建設成為密切聯系群眾、全心全意為人民服務，并且能夠有效地領導和管理本行政區(qū)域的政治、經濟、文化和各項事務的有活力、有權威、高效能的一級政權，特作如下通知：
一、 明確黨政分工，理順黨政關系
政社分開以后，有些地方仍存在黨政不分、以黨代政的現象，鄉(xiāng)黨委包攬行政工作。這不僅不利于加強黨的自身建設，也不利于發(fā)揮鄉(xiāng)政府的作用。
鄉(xiāng)黨委要按照黨章的規(guī)定和實行黨政分工的要求，集中精力抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行，抓好基層黨的思想建設和組織建設，加強對共青團、婦聯和民兵的領導，抓好農民群眾的政治思想教育，促進黨風和社會風氣的穩(wěn)定好轉。
鄉(xiāng)黨委對政府的領導，主要是政治、思想和方針政策的領導，對干部的選拔、考核、監(jiān)督，對經濟、行政工作中重大問題的決策，而不是包辦政府的具體工作。鄉(xiāng)黨委要保證鄉(xiāng)政府依照 憲法和法律的規(guī)定獨立行使職權，支持鄉(xiāng)長大膽地開展工作。
為了從制度上保證黨政合理分工、各省、自治區(qū)、直轄市可按黨章和 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，結合本地實際情況制訂鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府暫行工作條例。中央有關部門在總結經驗的基礎上，分別制訂《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例》。
縣級和縣級以上黨政機關也要解決好黨政合理分工的問題，按照黨政分工的正常工作渠道領導基層工作。凡屬于鄉(xiāng)政府的工作，就不要布置給鄉(xiāng)黨委。縣級人民政府每年要召開幾次鄉(xiāng)長會議，研究安排政府工作。經過上下共同努力，逐步理順關系，黨政協調一致地開展工作。
二、 實行政企分開，促進農村經濟進一步發(fā)展
政社分開后，不少地方雖然分別建立了鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)經濟組織，但實際上政企職責并沒有完全分開。不少地方鄉(xiāng)政府沒有配備管理經濟的人員，而把政府管理本鄉(xiāng)經濟的職權交由鄉(xiāng)經濟組織行使，仍然是政企不分。鄉(xiāng)政府應按實際需要配備必要的專職干部，行使政府管理經濟的職能。
鄉(xiāng)政府管理經濟，主要是運用經濟的、法律的和行政的手段，為發(fā)展商品生產服務。其主要職責是：制訂本行政區(qū)域內的經濟和社會發(fā)展規(guī)劃并組織實施；協調本行政區(qū)域內各村、各經濟組織間的關系；監(jiān)督各經濟組織和個體戶認真執(zhí)行國家的法律、法規(guī)和政策，保障各經濟組織和個體戶的合法經濟權益，取締違法經營，打擊經濟犯罪活動；管理鄉(xiāng)級財政，指導和監(jiān)督合作經濟組織，做好財務會計、經濟統(tǒng)計和其他經濟管理工作；管理、推廣科學技術成果。
鄉(xiāng)政府要支持鄉(xiāng)經濟組織行使其自主權，不能包攬或代替經濟組織的具體經營活動，更不能把經濟組織變成行政管理機構。
三、 簡政放權，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能
目前，縣級許多部門在鄉(xiāng)設有分支機構，并且統(tǒng)得過多過死，使鄉(xiāng)政府難以統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內的各項工作。這種條塊分割的管理體制必須逐步改革。改革的基本原則，是簡政放權。凡屬可以下放的機構和職權，要下放給鄉(xiāng)；少數必須由縣集中統(tǒng)一領導的機構，仍要集中統(tǒng)一領導。在縣級綜合改革試點中已經把一些機構下放給鄉(xiāng)管理的地方，要認真總結經驗，做好鞏固和完善工作。尚未開展試點的地方，都要根據當地實際情況，積極進行試點，上級主管部門要積極支持這項工作。
各地要盡快把鄉(xiāng)一級財政建立起來。少數確有困難尚未建立的地方，鄉(xiāng)政府要有專人負責抓好這項工作。已經建立鄉(xiāng)財政的地方，要在發(fā)展商品經濟的基礎上為鄉(xiāng)多開辟一些財源。鄉(xiāng)財政超收部分，要給鄉(xiāng)適當留一些，并盡量實行一定幾年不變的辦法，以調動基層聚財的積極性，加速鄉(xiāng)村建設。鄉(xiāng)財政收入中國家預算內部分，包括上級政府劃歸鄉(xiāng)財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅和獎金稅、屠宰稅、城市維護建設稅、集市交易稅、牲畜交易稅、車船使用牌照稅、契稅和其他收入，其劃歸鄉(xiāng)的具體范圍，由各地根據實際情況確定。
隨著政企分開和條塊矛盾的逐步解決，要提高鄉(xiāng)政府的工作效率，減少管理層次，凡是設了鎮(zhèn)政府的地方，就不再設立鄉(xiāng)政府；要堅決撤銷那些不必要的臨時機構；大力精簡以農代干的行政人員，除邊遠山區(qū)、交通不便的地區(qū)以外，縣以下一般不要設立區(qū)公所。
四、 切實搞好鄉(xiāng)政權的自身建設
鄉(xiāng)政府要按照 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，按期召開人民代表大會，向人民代表大會報告工作，聽取代表的建議、批評和意見，加強對政府工作的監(jiān)督。鄉(xiāng)人民代表大會會議要充分發(fā)揚民主，暢所欲言。對代表提出的意見和建議，要認真研究，作出決議，貫徹執(zhí)行。要逐步改革和完善選舉制度，在基層政權中實現人民的直接民主，使人民充分行使作為國家主人的權利，使鄉(xiāng)人民代表大會成為有權威的權力機關。對于那些不稱職、不能代表人民利益的鄉(xiāng)長，鄉(xiāng)人民代表大會有權予以罷免。依法選舉產生的正副鄉(xiāng)長，除犯有嚴重錯誤或確屬不勝任工作的以外，一般不宜在任期內調動。如因工作需要必須作個別變動時，應向鄉(xiāng)人民代表大會報告，由任免機關批準。對因故出缺的正副鄉(xiāng)長，應召開鄉(xiāng)人民代表大會進行補選。鄉(xiāng)人民代表大會閉會期間，鄉(xiāng)政府要確定一名副鄉(xiāng)長負責人民代表大會閉會期間的工作，要安排好代表小組的活動，發(fā)揮人民代表的作用，經常聽取他們的意見和建議。從農村優(yōu)秀人才中聘用干部的制度要繼續(xù)堅持，并不斷總結經驗，使之完善?；鶎痈刹繎龅侥苌夏芟?，能官能民。
要高度重視和解決一些地方基層政權軟弱渙散的問題。鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府要始終堅持四項基本原則，堅決貫徹黨中央既要開放、又要搞活，還要把人們的精神狀態(tài)搞好的指示，加強社會主義精神文明建設，不斷豐富群眾的精神文化生活，反對封建迷信、鋪張浪費等不良風氣。要采取有力措施，加強政法工作，動員各方面的力量，經過扎扎實實的努力，使社會治安和社會風氣在近幾年內得到根本好轉，為改革和建設創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。
五、 努力提高干部素質，認真改進工作作風
今后3年內，各地要把鄉(xiāng)干部分期分批培訓一遍。地區(qū)負責培訓鄉(xiāng)的正、副職干部，縣負責培訓鄉(xiāng)的一般干部。培訓的內容主要是：馬克思主義基本理論，法律知識，科學技術和現代管理知識，黨在農村的改革和發(fā)展經濟的各項政策。通過培訓，教育干部全心全意為人民服務，知法、懂法、守法、依法辦理；掌握組織發(fā)展商品經濟和科學管理的基本技能。地方財政要在培訓經費上給予適當安排。
鄉(xiāng)干部要切實改進工作作風。要深入群眾，加強調查研究，關心群眾疾苦，幫民致富，尤其要關心那些生產、生活上還比較困難的貧困戶，扶持他們盡快擺脫貧困。要少說空話，多辦實事，每年都能扎扎實實為群眾辦幾件事，取信于民。要妥善處理人民內部矛盾，堅持啟發(fā)疏導，多做思想政治工作，防止簡單化和強迫命令。
縣以上黨政機關要組織力量，分期分批地到基層，特別是到那些較為貧困的鄉(xiāng)村去，調查研究，幫助工作；要本著精簡上層、加強基層的原則，充實鄉(xiāng)級干部隊伍；要建立、健全鄉(xiāng)級干部崗位責任制，實行目標管理；對于那些長期堅持在貧困地區(qū)工作，對改變當地面貌卓有成效的干部，以及扶助貧困地區(qū)成果優(yōu)異的干部，要大力進行表彰，并給以獎勵。
六、 搞好村(居)民委員會的建設
目前，有相當一部分地方，特別是經濟困難地區(qū)的村(居)民委員會組織不健全，甚至無人負責，處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。這個問題必須引起各級黨委和政府的高度重視。
各地要采取措施，認真整頓農村基層組織。要把思想整頓放在首位，教育基層干部全心全意為人民服務，積極帶領群眾勤勞致富，遵紀守法，抓好物質文明和精神文明建設。其次是組織整頓，要幫助村(居)民委員會建立健全人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、社會福利等工作委員會(組)和各項工作制度，妥善解決村(居)民委員會工作人員的經濟補貼和工作中遇到的困難。經濟特別困難的地方，地方財政要幫助解決村(居)民委員會工作人員的經濟補貼。補貼面可以小一些，但一定要落實。
村(居)民委員會要進一步完善村規(guī)民約，大力開展創(chuàng)建文明村、評選五好家庭等活動，發(fā)動廣大村(居)民積極參加社會生活的民主管理，以進一步發(fā)揮群眾自治組織的自我教育、自我管理、自我建設、自我服務的作用。
七、 加強對農村基層政權建設工作的領導
各級黨委和政府，首先是縣級黨委和政府，必須充分認識進一步加強和完善農村基層政權建設，是我國政治體制改革的重要組成部分。做好這項工作，對于鞏固人民民主專政，保證社會安定，促進農村經濟和社會事業(yè)的全面發(fā)展具有十分重要的意義。要把這項工作列入重要議事日程，注意總結經驗，及時解決存在的問題。要積極推進縣級綜合改革，做到經濟體制改革同政治體制改革互相配合，同步進行，縣級以上的體制改革同基層體制改革配套進行，上下左右協調動作，健全和完善基層政權體制。
黨中央、國務院責成民政部門負責城鄉(xiāng)基層政權建設的日常工作，其主要職責是：調查了解基層政權的現狀和存在的問題，提出改進和加強基層政權建設的意見；總結交流經驗；組織先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和先進村(居)民委員會的評比、表彰活動；培訓鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和村(居)民委員會主任；指導村(居)民委員會的組織建設和制度建設；制訂和修改有關的條例和規(guī)章制度。各級黨委和政府要支持和監(jiān)督民政部門做好這項工作，民政部門要把基層政權建設工作列為自己的重要任務，切實抓好。
各級黨委和政府接到本通知后，都要認真研究一次農村基層政權建設工作，作出貫徹本通知的具體部署。民族自治地方農村基層政權建設問題，有關省區(qū)可根據當地特點和實際需要，參照 民族區(qū)域自治法的有關規(guī)定和本通知的精神，作出具體規(guī)定。雜散居地區(qū)民族鄉(xiāng)的政權建設，大體按本通知要求執(zhí)行，上級有關部門要注意到這些地區(qū)的民族特點，從政策上體現出對少數民族的照顧。各地農村基層政權建設工作中的重大情況和問題，望及時報告黨中央、國務院。
