發(fā)文機關財政部自然資源和生態(tài)環(huán)境司
發(fā)文日期2025年06月05日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2025年06月05日
效力級別部門規(guī)范性文件
近日，經(jīng)國務院同意，財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家林草局聯(lián)合印發(fā)《關于進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于深入推進大江大河干流橫向生態(tài)保護補償機制建設的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。財政部有關負責同志就《意見》和《實施方案》接受采訪，回答了記者提問。
一、 《意見》和《實施方案》出臺的背景是什么？
答：習近平總書記高度重視健全橫向生態(tài)保護補償機制，強調要完善橫向生態(tài)保護補償機制，激發(fā)全流域參與生態(tài)保護的積極性。黨的二十大提出，完善生態(tài)保護補償制度。黨的二十屆三中全會明確，健全橫向生態(tài)保護補償機制。財政部深入學習貫徹習近平總書記重要指示批示精神，積極落實黨中央、國務院決策部署，會同有關部門縱深推進橫向生態(tài)保護補償機制建設，取得較好成效。一是重點流域橫向保護補償機制建設穩(wěn)步推進。截至目前，通過政策和資金引導，已推動全國24個省份建立了30個跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制，江蘇、福建、四川、云南等省實現(xiàn)了省內重點流域補償機制全覆蓋，流域聯(lián)防聯(lián)控機制不斷健全。二是相關政策措施逐步完善。2016年，財政部牽頭印發(fā)《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》，對流域生態(tài)補償基準、方式、標準等重大問題予以明確。此后，又陸續(xù)出臺支持長江、黃河全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制相關政策文件。三是機制建設綜合效益不斷擴大。從實踐看，開展機制建設的流域生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)向好，重點污染物濃度顯著下降，跨界斷面水質改善明顯，補償機制的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益不斷擴大。
當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發(fā)展階段。同時也要看到，一些地區(qū)間橫向補償還面臨難點堵點，在補償協(xié)議簽訂、協(xié)議履行等環(huán)節(jié)需要進一步規(guī)范。這就要求建立覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護補償機制。
為此，經(jīng)國務院同意，5部門聯(lián)合印發(fā)《意見》和《實施方案》，明確了新時期橫向生態(tài)保護補償機制的工作目標、重點任務和具體措施，明確以地方為主、中央支持引導，堅持“統(tǒng)分結合”并行模式，堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，加快建立全面覆蓋、權責對等、共建共享的橫向生態(tài)保護補償模式，高效實現(xiàn)長江黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制，促進生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動，讓保護者、貢獻者得到實惠，促進區(qū)域間良性互動和高質量發(fā)展，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。
二、 《意見》和《實施方案》兩個文件是什么關系？各自內容有什么特點？
答：《意見》和《實施方案》相互聯(lián)系、各有側重，《意見》作為新階段橫向生態(tài)保護補償機制頂層設計的制度文件，主要對補償機制的工作目標、重點任務和具體措施作出系統(tǒng)部署；《實施方案》作為落實《意見》的重要舉措，主要明確中央層面組織協(xié)調在長江、黃河等重點流域干流建立統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護補償機制。
《意見》要求，深入踐行習近平生態(tài)文明思想，推動建立覆蓋更加全面、權責更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護補償機制。明確中央層面統(tǒng)一建立大江大河干流補償機制、地方層面自主深化重點流域補償機制建設。同時，從拓展補償領域、豐富補償要素、完善補償標準、創(chuàng)新補償形式、夯實平臺支撐等方面，對地方省際間自主協(xié)商建立的機制作了細化要求。
《實施方案》主要包括三方面內容：一是明確了總體要求，即中央財政積極發(fā)揮協(xié)調引導作用，在長江、黃河干流統(tǒng)一組織建立機制，逐步推廣至其他重點流域；每三年開展一次政策評估調整，合理確定補償指標和資金規(guī)模。二是規(guī)定了實施范圍，先在長江干流11個省份、黃河干流9個省份實施，后續(xù)根據(jù)政策效果，適時將其他重點流域省份納入。三是提出了主要措施，統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額，出資省份將資金繳入中央國庫，財政部再將資金劃撥至受償省份；對流域省份自行拓展和深化兩兩協(xié)商建立橫向生態(tài)保護補償機制，中央財政繼續(xù)安排資金獎勵等。
三、 健全橫向生態(tài)保護補償機制的政策目標是什么？
答：《意見》和《實施方案》明確健全橫向生態(tài)保護補償機制的總體政策目標：推動建立覆蓋更加全面、權責更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動，真正讓保護者、貢獻者得到實惠。健全獎罰分明的制度機制，堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，強化激勵約束，吸引更多社會資本參與生態(tài)文明建設。同時，明確了近期和遠期的分階段目標：到2027年，長江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護補償機制建成，各地基本建立覆蓋轄區(qū)內重點河流的跨區(qū)域流域橫向生態(tài)保護補償機制，跨流域重大引調水工程橫向生態(tài)保護補償機制建設穩(wěn)步推進，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償機制建設得到有益探索。到2035年，流域橫向生態(tài)保護補償機制建設深入推進，全面覆蓋長江、黃河等重點流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內涵、更豐富形式拓展，生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)提升，生態(tài)系統(tǒng)服務功能不斷增強，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，國家生態(tài)安全得到有效保障，生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全，美麗中國建設成效顯著。
四、 《意見》明確了哪些重點舉措？
答：《意見》明確7項重點任務。一是中央統(tǒng)一建立大江大河干流補償機制，統(tǒng)一核算各省出資或受償金額。二是地方自主深化重點流域補償機制建設，已建立起機制的要推進長效化運行。三是拓展補償領域，積極探索在其他具有外溢性的生態(tài)環(huán)境要素方面開展橫向生態(tài)保護補償?shù)膶崿F(xiàn)路徑。四是豐富補償標的，相關地區(qū)可因地制宜、穩(wěn)步有序推動將常規(guī)水質指標以外的生態(tài)環(huán)境指標納入補償范圍。五是完善補償標準，結合水生態(tài)環(huán)境保護修復成本和發(fā)展機會成本等多種因素綜合確定補償標準。六是創(chuàng)新補償形式，鼓勵建立三方或多方參與的補償機制，推動補償方式從資金補償向多元化補償拓展。七是夯實平臺支撐，充分發(fā)揮管理平臺對機制建設的服務功能。
五、 對長江黃河干流由中央建立統(tǒng)一的機制，是否意味著橫向生態(tài)保護補償責任主體發(fā)生變化？對原來省際間兩兩協(xié)商機制是否還繼續(xù)支持實施？
答：國務院頒布的《生態(tài)保護補償條例》明確規(guī)定，根據(jù)生態(tài)保護實際需要，上級人民政府可以組織、協(xié)調下級人民政府之間開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償。按照黨中央、國務院部署，中央建立統(tǒng)一機制，目的是讓大江大河干流各省份都同步參與進來，作為一個整體統(tǒng)一建立橫向生態(tài)保護補償機制。這一機制不改變現(xiàn)有責任劃分，仍以地方為主。地方在中央統(tǒng)一機制基礎上，自行拓展和深化兩兩協(xié)商機制，逐步拓展至重要支流及行政區(qū)域內所有流域，積極探索多元化、市場化生態(tài)補償方式。中央統(tǒng)一機制建立后，將按照“統(tǒng)分結合”原則，區(qū)分“中央統(tǒng)一動作+地方自選工作”兩個層次并行推進機制建設。“中央統(tǒng)一動作”即中央在長江、黃河等重點流域干流統(tǒng)一建立的機制，“地方自選工作”即地方兩兩協(xié)商建立的機制。中央統(tǒng)一機制建立后，將繼續(xù)鼓勵、指導流域省份在此基礎上，自行深化既有兩兩協(xié)商建立的機制，并逐步拓展至重要支流及其他流域。同時，為繼續(xù)鼓勵之前在長江、黃河干流兩兩協(xié)商建立的機制持續(xù)運行，擬進一步完善中央獎勵方法，通過水污染防治資金對省際間建立機制予以獎勵。
六、 中央財政在長江、黃河干流建立統(tǒng)一的機制如何運作？補償資金如何管理？
答：中央財政在長江、黃河干流分別推動建立統(tǒng)一的機制，根據(jù)各省流域保護治理實效，明確各省出資、受償資金核算規(guī)則，統(tǒng)一確定補償資金，并負責補償資金的收繳、劃撥。
中央統(tǒng)一機制框架下，補償資金全部來源于地方財政。補償資金的具體管理措施包括：一是統(tǒng)一核算補償資金。分別從空間、時間兩個維度，依據(jù)各省水質變化情況，統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額，并根據(jù)政策效果適時調整補償資金規(guī)模。二是規(guī)范資金繳納劃撥程序。中央財政在中央國庫設置專門的明細科目，并告知出資省份在規(guī)定時限內按明細科目將應繳納資金繳入中央國庫，再及時將資金劃撥至受償省份。三是明確補償資金來源。補償資金由地方自行解決，受償省份和出資省份分別通過一般公共預算區(qū)域間轉移性收支科目下生態(tài)保護補償轉移性收支科目編制預算并進行會計核算，反映獲得和繳納補償資金情況。四是完善資金使用管理機制。受償省份須將資金實行專賬管理，及時主動向出資省份通報資金分配、使用管理情況，出資省份可充分行使監(jiān)督權利，對受償省份補償資金使用等進行監(jiān)督。同時，加強補償資金全過程績效管理，中央財政將會同有關部門成立聯(lián)合績效考評組，吸收流域內出資省份參加，組織對補償資金開展績效評價。
七、 下一步將如何推動建立市場化、多元化的生態(tài)保護補償機制？
答：財政部將會同有關方面積極推動建立市場化多元化的橫向生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動，讓保護者、貢獻者得到實惠。一是市場化層面，加快培育碳排放權、排污權、用水權等資源要素交易市場，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權益，引導生態(tài)受益者對生態(tài)保護者的補償。積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立可持續(xù)的發(fā)展惠益分享機制。充分發(fā)揮政府投資基金的撬動作用，引導社會資本積極參與生態(tài)保護治理，形成政府引導、社會參與、市場調節(jié)的良好局面。二是多元化層面，鼓勵地方先行先試，在流域橫向生態(tài)保護補償?shù)幕A上，因地制宜探索拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化補償途徑；在完善生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系的基礎上，將對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等多元化補償方式做深做實，推動生態(tài)保護補償從單一的政府資金補償?shù)蕉喾N補償方式轉變，從協(xié)同治理到共同發(fā)展轉變，從“輸血式”向“造血式”轉變。
八、 如何抓好《意見》和《實施方案》組織實施？
答：為確?！兑庖姟泛汀秾嵤┓桨浮芬舐涞綄嵦?，財政部將會同有關部門做好以下幾方面工作。一是強化業(yè)務協(xié)調指導。建立穩(wěn)定的工作聯(lián)系機制，推動資金預算執(zhí)行、水質監(jiān)測、水資源監(jiān)測等信息共享。加強對地方工作的指導，規(guī)范跨省流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議范本，建立相互通報機制，并適時開展機制建設情況評估。二是壓實地方主體責任。指導各省在中央統(tǒng)一建立機制基礎上，選擇具備重要生態(tài)服務價值、受益主體明確的流域，自主協(xié)商開展跨省橫向生態(tài)保護補償機制建設。三是優(yōu)化激勵約束政策。堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，中央財政通過水污染防治資金對流域橫向生態(tài)保護補償機制建設工作質效高的省份給予獎勵。加強補償資金全過程績效管理，強化績效結果應用。四是完善基礎研究支撐。加強水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測支撐能力建設，健全調查體系和長效監(jiān)測機制。鼓勵開展大氣污染、海洋污染溯源等相關研究，為健全橫向生態(tài)保護補償機制提供有力支撐。
