某公司訴青海省瑪沁縣政府未按約定履行行政協(xié)議案-行政機關不得濫用優(yōu)益權，擅自變更協(xié)議或未按約定履行行政協(xié)議，應承擔賠償責任與違約責任
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-018-005
關鍵詞
行政/行政協(xié)議/擅自變更協(xié)議內容/未按約定履行行政協(xié)議/違約責任
基本案情
2013年9月，青海省瑪沁縣政府與某公司簽訂了《文化廣場建設協(xié)議書》，約定某公司建設文化廣場一期、二期所有項目，并約定由青海省瑪沁縣政府完成一期用地范圍內的拆遷安置工作，并做到“三通一平”；如一方違約，造成項目不能正常實施或造成對方經濟損失的，應賠償相應損失，由違約方向守約方按項目投資總額的1%承擔違約金。2014年6月，雙方簽訂了補充協(xié)議，約定項目計劃投資4.2億元，資金由某公司自籌。協(xié)議簽訂后，某公司通過出讓方式取得一期建設項目用地133畝土地使用權，土地出讓價格為9萬元/畝。因青海省瑪沁縣政府未按照協(xié)議約定完成一期用地范圍內的拆遷安置工作，并做到“三通一平”，某公司實施拆遷安置工作，向被拆遷戶支付拆遷安置費共計600萬元。在文化廣場建設規(guī)劃中有酒店、影劇院、幼兒園等公共項目，占地面積為約50畝。某公司在建設過程中，青海省瑪沁縣政府將規(guī)劃中的酒店未經與某公司協(xié)商一致改為建設孵化基地，并將孵化基地、影劇院、幼兒園等公共項目的建設交由其他公司開發(fā)建設。青海省瑪沁縣政府將二期用地交由其他公司開發(fā)建設，建設內容為牧民安置房。某公司以物抵債方式向某運輸公司支付了土方外運工程款272萬元。某公司將文化廣場一期室外配套工程分包給其他公司，共支付工程款820萬元。青海省瑪沁縣旅游局購買某公司建設的毛坯房用于建設旅游服務中心，價款為289萬元。協(xié)議簽訂后支付了購房款100萬元，剩余尾款尚未支付。青海省瑪沁縣政府以23萬元的價格購買了某公司120㎡房屋作為換熱站設備間；同時又以7萬元的價格購買一部分房屋作為環(huán)衛(wèi)工人休息室和衛(wèi)生間。上述購房款共計30萬元尚未支付。某公司訴訟請求為被告賠償其經濟損失3935萬元。
青海省果洛藏族自治州中級人民法院于2019年12月12日作出（2019）青26行初4號行政判決：青海省瑪沁縣政府向某公司賠償1015萬元。青海省高級人民法院于2021年7月13日作出（2020）青行終23號行政判決：青海省瑪沁縣政府共支付賠償金及違約金共計1997萬元。
裁判理由
本案爭議的焦點主要是某公司主張的文化廣場一期室外管網配套建設工程款、侵占土地使用權的損失及違約金應否支持。1.文化廣場一期室外管網配套建設工程款。青海省瑪沁縣政府與某公司簽訂的《文化廣場建設協(xié)議書》約定，某公司作為乙方負責文化廣場一期、二期建設，其中，一期建設中包含幼兒園、游客服務中心、全面健身活動中心等項目。某公司通過出讓方式取得了該建設項目一期133畝土地使用權。但在建設過程中，青海省瑪沁縣政府將電影院、孵化基地、幼兒園等發(fā)包他人建設，占用某公司取得土地使用權的土地50畝。某公司請求青海省瑪沁縣政府賠償文化廣場一期室外配套設施費用873萬元的一半。從某公司提交的民事調解書來看，實際支付工程款820萬元。鑒于青海省瑪沁縣政府在占用某公司土地使用權范圍內上述配套工程費用無法準確劃定，青海省瑪沁縣政府應當按占用土地比例承擔配套工程費用，即青海省瑪沁縣政府承擔50畝÷133畝×820萬元=308萬元。2.關于侵占土地使用權的損失問題。青海省瑪沁縣政府將電影院、孵化基地、幼兒園等發(fā)包他人建設，占用某公司取得土地使用權的土地面積50畝。某公司受讓土地使用權的價格為9萬元/畝。某公司已經獲得“三通一平”費用賠償的情況下，以土地已改良為凈地從而利用價值更大的理由不能成立。侵占土地使用權的損失以某公司受讓時的價格計算適當，即50畝×9萬元/畝=450萬元。3.關于違約金。違約金條款具有補償性和懲罰性特征。某公司與青海省瑪沁縣政府簽訂的《文化廣場建設協(xié)議書》約定投資總額1%的違約金，該條款系以增加違約方的違約成本，阻止違約行為發(fā)生，保證合同順利履行為目的。當事人在簽訂協(xié)議時應當預見到違約行為將會產生的法律后果，應誠信履行各自的合同義務，但青海省瑪沁縣政府未完成約定的“三通一平”義務，擅自將規(guī)劃中的酒店改為孵化基地，將某公司已經取得使用權的土地50畝及二期建設項目交由其他公司開發(fā)建設。青海省瑪沁縣政府應當對上述違約行為承擔違約責任，應當依據協(xié)議約定支付計劃投資總額1%的違約金，即支付違約金420萬元（4.2億元×1%）。
裁判要旨
行政機關與公民、法人或其他組織簽訂行政協(xié)議，應當依法行使行政權力及協(xié)議約定的權利，并誠信履行協(xié)議義務。行政協(xié)議因其具有行政性的特征，行政機關在訂立、履行行政協(xié)議時，享有對合同履行指揮權和監(jiān)督權、單方變更和解除合同、制裁權等優(yōu)益權利，但行政機關不得濫用優(yōu)益權。因客觀情況發(fā)生變化，行政機關行使優(yōu)益權變更、解除行政協(xié)議，給對方當事人造成損失的，應當依法給予補償。行政機關簽訂協(xié)議后違約行為明顯，給相對方造成重大損失的，人民法院可視情況判決行政機關支付一定比例的違約金。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第12條、第78條
《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第14條、第15條
一審：青海省果洛藏族自治州中級人民法院（2019）青26行初4號行政判決（2019年12月12日）
二審：青海省高級人民法院（2020）青行終23號行政判決（2021年7月13日）
