某公司訴青海省瑪沁縣政府未按約定履行行政協(xié)議案-行政機關(guān)不得濫用優(yōu)益權(quán)，擅自變更協(xié)議或未按約定履行行政協(xié)議，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任與違約責(zé)任
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-018-005
關(guān)鍵詞
行政/行政協(xié)議/擅自變更協(xié)議內(nèi)容/未按約定履行行政協(xié)議/違約責(zé)任
基本案情
2013年9月，青海省瑪沁縣政府與某公司簽訂了《文化廣場建設(shè)協(xié)議書》，約定某公司建設(shè)文化廣場一期、二期所有項目，并約定由青海省瑪沁縣政府完成一期用地范圍內(nèi)的拆遷安置工作，并做到“三通一平”；如一方違約，造成項目不能正常實施或造成對方經(jīng)濟損失的，應(yīng)賠償相應(yīng)損失，由違約方向守約方按項目投資總額的1%承擔(dān)違約金。2014年6月，雙方簽訂了補充協(xié)議，約定項目計劃投資4.2億元，資金由某公司自籌。協(xié)議簽訂后，某公司通過出讓方式取得一期建設(shè)項目用地133畝土地使用權(quán)，土地出讓價格為9萬元/畝。因青海省瑪沁縣政府未按照協(xié)議約定完成一期用地范圍內(nèi)的拆遷安置工作，并做到“三通一平”，某公司實施拆遷安置工作，向被拆遷戶支付拆遷安置費共計600萬元。在文化廣場建設(shè)規(guī)劃中有酒店、影劇院、幼兒園等公共項目，占地面積為約50畝。某公司在建設(shè)過程中，青海省瑪沁縣政府將規(guī)劃中的酒店未經(jīng)與某公司協(xié)商一致改為建設(shè)孵化基地，并將孵化基地、影劇院、幼兒園等公共項目的建設(shè)交由其他公司開發(fā)建設(shè)。青海省瑪沁縣政府將二期用地交由其他公司開發(fā)建設(shè)，建設(shè)內(nèi)容為牧民安置房。某公司以物抵債方式向某運輸公司支付了土方外運工程款272萬元。某公司將文化廣場一期室外配套工程分包給其他公司，共支付工程款820萬元。青海省瑪沁縣旅游局購買某公司建設(shè)的毛坯房用于建設(shè)旅游服務(wù)中心，價款為289萬元。協(xié)議簽訂后支付了購房款100萬元，剩余尾款尚未支付。青海省瑪沁縣政府以23萬元的價格購買了某公司120㎡房屋作為換熱站設(shè)備間；同時又以7萬元的價格購買一部分房屋作為環(huán)衛(wèi)工人休息室和衛(wèi)生間。上述購房款共計30萬元尚未支付。某公司訴訟請求為被告賠償其經(jīng)濟損失3935萬元。
青海省果洛藏族自治州中級人民法院于2019年12月12日作出（2019）青26行初4號行政判決：青海省瑪沁縣政府向某公司賠償1015萬元。青海省高級人民法院于2021年7月13日作出（2020）青行終23號行政判決：青海省瑪沁縣政府共支付賠償金及違約金共計1997萬元。
裁判理由
本案爭議的焦點主要是某公司主張的文化廣場一期室外管網(wǎng)配套建設(shè)工程款、侵占土地使用權(quán)的損失及違約金應(yīng)否支持。1.文化廣場一期室外管網(wǎng)配套建設(shè)工程款。青海省瑪沁縣政府與某公司簽訂的《文化廣場建設(shè)協(xié)議書》約定，某公司作為乙方負(fù)責(zé)文化廣場一期、二期建設(shè)，其中，一期建設(shè)中包含幼兒園、游客服務(wù)中心、全面健身活動中心等項目。某公司通過出讓方式取得了該建設(shè)項目一期133畝土地使用權(quán)。但在建設(shè)過程中，青海省瑪沁縣政府將電影院、孵化基地、幼兒園等發(fā)包他人建設(shè)，占用某公司取得土地使用權(quán)的土地50畝。某公司請求青海省瑪沁縣政府賠償文化廣場一期室外配套設(shè)施費用873萬元的一半。從某公司提交的民事調(diào)解書來看，實際支付工程款820萬元。鑒于青海省瑪沁縣政府在占用某公司土地使用權(quán)范圍內(nèi)上述配套工程費用無法準(zhǔn)確劃定，青海省瑪沁縣政府應(yīng)當(dāng)按占用土地比例承擔(dān)配套工程費用，即青海省瑪沁縣政府承擔(dān)50畝÷133畝×820萬元=308萬元。2.關(guān)于侵占土地使用權(quán)的損失問題。青海省瑪沁縣政府將電影院、孵化基地、幼兒園等發(fā)包他人建設(shè)，占用某公司取得土地使用權(quán)的土地面積50畝。某公司受讓土地使用權(quán)的價格為9萬元/畝。某公司已經(jīng)獲得“三通一平”費用賠償?shù)那闆r下，以土地已改良為凈地從而利用價值更大的理由不能成立。侵占土地使用權(quán)的損失以某公司受讓時的價格計算適當(dāng)，即50畝×9萬元/畝=450萬元。3.關(guān)于違約金。違約金條款具有補償性和懲罰性特征。某公司與青海省瑪沁縣政府簽訂的《文化廣場建設(shè)協(xié)議書》約定投資總額1%的違約金，該條款系以增加違約方的違約成本，阻止違約行為發(fā)生，保證合同順利履行為目的。當(dāng)事人在簽訂協(xié)議時應(yīng)當(dāng)預(yù)見到違約行為將會產(chǎn)生的法律后果，應(yīng)誠信履行各自的合同義務(wù)，但青海省瑪沁縣政府未完成約定的“三通一平”義務(wù)，擅自將規(guī)劃中的酒店改為孵化基地，將某公司已經(jīng)取得使用權(quán)的土地50畝及二期建設(shè)項目交由其他公司開發(fā)建設(shè)。青海省瑪沁縣政府應(yīng)當(dāng)對上述違約行為承擔(dān)違約責(zé)任，應(yīng)當(dāng)依據(jù)協(xié)議約定支付計劃投資總額1%的違約金，即支付違約金420萬元（4.2億元×1%）。
裁判要旨
行政機關(guān)與公民、法人或其他組織簽訂行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)依法行使行政權(quán)力及協(xié)議約定的權(quán)利，并誠信履行協(xié)議義務(wù)。行政協(xié)議因其具有行政性的特征，行政機關(guān)在訂立、履行行政協(xié)議時，享有對合同履行指揮權(quán)和監(jiān)督權(quán)、單方變更和解除合同、制裁權(quán)等優(yōu)益權(quán)利，但行政機關(guān)不得濫用優(yōu)益權(quán)。因客觀情況發(fā)生變化，行政機關(guān)行使優(yōu)益權(quán)變更、解除行政協(xié)議，給對方當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償。行政機關(guān)簽訂協(xié)議后違約行為明顯，給相對方造成重大損失的，人民法院可視情況判決行政機關(guān)支付一定比例的違約金。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第12條、第78條
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第14條、第15條
一審：青海省果洛藏族自治州中級人民法院（2019）青26行初4號行政判決（2019年12月12日）
二審：青海省高級人民法院（2020）青行終23號行政判決（2021年7月13日）
