發(fā)文機關(guān)財政部
發(fā)文日期2022年04月06日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2022年04月06日
效力級別部門規(guī)范性文件
國務(wù)院總理李克強日前主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署用好政府債券擴大有效投資，促進(jìn)補短板增后勁和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。去年11月24日、今年1月10日召開的國務(wù)院常務(wù)會議會也曾對更好發(fā)揮地方專項債資金帶動社會資金的作用，擴大有效投資進(jìn)行了部署。不到半年時間，國務(wù)院常務(wù)會議已三次對加強地方債使用管理作出部署。
“當(dāng)前，我國面臨的國際形勢更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，在疫情反復(fù)沖擊影響下，經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大，亟須發(fā)揮政府債券拉動有效投資作用和資本撬動作用，更好地穩(wěn)增長和穩(wěn)定各方預(yù)期?！敝袊鐣茖W(xué)院大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師吉富星接受記者采訪時表示。
粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒接受記者采訪時表示，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)凸顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重沖擊，需要強化跨周期和逆周期調(diào)節(jié)。作為拉動經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”之一，投資是連接供給與需求兩端的關(guān)鍵變量，對經(jīng)濟(jì)增長起著重要的支撐作用。在防范化解隱性債務(wù)的背景下，地方政府其他融資渠道受限，專項債成為穩(wěn)投資、促增長的重要抓手。
專項債發(fā)行進(jìn)度加快
此次會議提出，要抓緊下達(dá)剩余專項債額度，向償債能力強、項目多儲備足的地區(qū)傾斜。去年提前下達(dá)的額度5月底前發(fā)行完畢，今年下達(dá)的額度9月底前發(fā)行完畢。
今年的《政府工作報告》明確，安排新增專項債3.65萬億元，規(guī)模跟去年持平，其中去年底提前下達(dá)了1.46萬億元。今年以來，各地加快發(fā)債進(jìn)度。例如，廣東省近日組織發(fā)行新增專項債744.1億元，2022年提前下達(dá)專項債1759億元全部發(fā)行完成，籌集的專項債資金也已第一時間撥付市縣使用，推動盡快帶動擴大有效投資。
記者了解到，目前，全國人大已批準(zhǔn)2022年地方政府專項債務(wù)限額，財政部正抓緊測算分配分地區(qū)限額。下一步，財政部將按程序報批后及時下達(dá)各地新增地方政府債務(wù)限額。這意味著剩余的2.19萬億元將盡快下達(dá)至各省市。
“于當(dāng)年9月份發(fā)行完畢全年的額度，這是近幾年都沒有出現(xiàn)過的安排?！敝薪ㄕ屑瘓F(tuán)政府投融資研究中心高級研究員王嘉誠接受記者采訪時表示，可以判斷，今年下半年，2022年的債券發(fā)行工作將會明顯加快，資金會盡快落實到項目上。
“今年專項債前置發(fā)行，債券發(fā)行進(jìn)度提速，確定債券發(fā)行的整體時間表，有助于地方合理安排發(fā)行計劃。同時，考慮到項目建設(shè)進(jìn)度和實物工作量形成所需時間，可以更早、更好在年內(nèi)拉動有效投資?！奔恍潜硎?。
羅志恒認(rèn)為，制定發(fā)行時間表，一方面，有助于加快專項債發(fā)行使用進(jìn)度，及早發(fā)揮債券資金的撬動作用，擴大有效投資，對沖宏觀經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險；另一方面，方便各地政府合理安排專項債發(fā)行時間，避免集中發(fā)行，影響貨幣市場流動性。
合理擴大專項債使用范圍
此次會議提出，要合理擴大專項債使用范圍，在重點用于交通、能源、生態(tài)環(huán)保、保障性安居工程等領(lǐng)域項目的基礎(chǔ)上，支持有一定收益的公共服務(wù)等項目；堅持資金跟著項目走，加快項目開工和建設(shè)，盡快形成實物工作量。
與前些年不同，今年專項債資金分配適當(dāng)集中，不“撒胡椒面”，即具備實施條件項目多的地方適當(dāng)多分，向中央和省級重點項目多、償債能力強的省市傾斜。
近年來，專項債資金規(guī)?？焖倥噬?，如何充分發(fā)揮專項債資金效益，是當(dāng)前備受關(guān)注的問題，其中資金投向十分關(guān)鍵。財政部明確，今年專項債重點投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、能源、水利等九大方向，優(yōu)先支持納入國家“十四五”規(guī)劃綱要的項目，以及納入國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點項目等。
此次會議指出，今年將再開工一批已納入規(guī)劃、條件成熟的水利工程項目，包括南水北調(diào)后續(xù)工程等重大引調(diào)水、骨干防洪減災(zāi)、病險水庫除險加固、灌區(qū)建設(shè)和改造等工程，再加上其他水利項目，全年可完成投資約8000億元。
事實上，2021年以來，財政部不斷規(guī)范專項債券資金管理，指導(dǎo)地方按照“資金跟著項目走”的原則，聚焦經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短板領(lǐng)域，重點支持經(jīng)濟(jì)社會效益明顯、帶動效應(yīng)強的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，加大對國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和“十四五”規(guī)劃綱要重點項目的支持力度。同時，加強專項債券投向領(lǐng)域負(fù)面清單管理，嚴(yán)禁將專項債券用于各類樓堂館所、形象工程和政績工程以及各類非公益性資本支出項目。此外，強化專項債券全生命周期管理，持續(xù)提高資金使用效益，對專項債券項目實行穿透式監(jiān)測，開展全生命周期績效管理。
不少地方積極發(fā)揮專項債對有效投資的帶動作用。如廣東省，將寶貴的債券資金花到刀刃上，優(yōu)化債券資金投向，精準(zhǔn)對接國家與省重大發(fā)展戰(zhàn)略。2022年提前下達(dá)的專項債中，重點支持交通基礎(chǔ)設(shè)施496.0億元，占比達(dá)28.2%；支持市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施678.2億元，占比達(dá)38.6%；支持科教文衛(wèi)等社會事業(yè)270.5億元，占比達(dá)15.4%等。
吉富星建議，專項債除優(yōu)先支持國家“十四五”規(guī)劃的重點項目，重點用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等9大領(lǐng)域外，也可根據(jù)形勢發(fā)展和當(dāng)?shù)貙嶋H，擴展到其他有一定收益的公益性項目領(lǐng)域?！斑@樣不僅有利于地方政府結(jié)合自身實際，挖掘、策劃、儲備更多項目，破解部分地方項目儲備質(zhì)量不高、收益虛高、規(guī)模不足等問題，有助于拉動有效投資，也有利于降低債券本身風(fēng)險，形成良性的債券發(fā)行和償付閉環(huán)管理?！彼f。
羅志恒告訴記者，2017—2019年，專項債集中用于土儲、棚改等領(lǐng)域，特別是2018年，土地儲備和棚改專項債分別發(fā)行5893億元和3102億元，占當(dāng)年新增專項債的66.8%，投向其他領(lǐng)域的資金相對有限。2020年以來，專項債著力向“兩新一重”領(lǐng)域傾斜，但教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域獲得的債券額度相對有限?！按舜芜m度擴大專項債投資范圍，有利于挖掘符合要求的項目，促進(jìn)債券資金更廣泛地發(fā)揮帶動作用?！绷_志恒表示。
“近期各地收到的債券資金需求申報通知中，明確提到重點關(guān)注水利、城市管網(wǎng)及鄉(xiāng)村振興?！蓖跫握\認(rèn)為，擴大專項債使用范圍，主要是為了將一些重大領(lǐng)域或重大戰(zhàn)略項目納入支持范圍，盡快發(fā)揮債券資金的支持作用。
發(fā)揮“四兩撥千斤”作用
此次會議要求，用改革的舉措、市場的辦法，發(fā)揮專項債“四兩撥千斤”作用，吸引社會資本投入，支持民營企業(yè)投資。
“從近幾年情況來看，專項債用作重大項目資本金的比例不到10%，遠(yuǎn)低于25%的政策上限。同時，專項債與市場化融資的結(jié)合還存在較大阻力和難度?！奔恍潜硎荆@就需要進(jìn)一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域的民營資本市場準(zhǔn)入門檻，在保障專項債償付和權(quán)益基礎(chǔ)上，探索專項債和市場化融資的協(xié)同投入新模式，形成多元資金投入和撬動的合力。此外，加強項目謀劃，重點用好用足專項債作為重大項目資本金政策，更好發(fā)揮杠桿作用。
羅志恒表示，要更好發(fā)揮專項債券資金的帶動作用，需要做好項目儲備工作，防止重數(shù)量不重質(zhì)量，提高專項債項目收益率。項目收益率不僅是專項債發(fā)行的重要考量，也是影響市場積極性的關(guān)鍵變量。
“同時，要積極吸引境外投資者進(jìn)入，促進(jìn)專項債券市場化。當(dāng)前商業(yè)銀行是專項債的主要持有人，且基本以持有到期為主，專項債二級市場交易不活躍。通過引入境外投資者，可在一定程度上解決專項債投資者結(jié)構(gòu)單一、發(fā)行定價扭曲等問題。”羅志恒表示，還要加大盤活存量資產(chǎn)力度，籌集社會資本投入專項債項目。經(jīng)過多年的積累，我國基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)可觀，可通過推動更多符合條件的存量項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs，吸引社會資本參與。
近年來，一些省份堅持用足用好專項債券作為項目資本金的政策，加大對重大項目支持力度。如廣東省今年已安排282.7億元資金作為48個重大項目的資本金，撬動更多社會資本參與，支持粵東城際鐵路等新建項目迅速開工，繼續(xù)支持白云機場三期、深圳至中山跨江通道、穗莞深城際軌道等工程加快建設(shè)使用。
此次會議還提出，要加強資金管理，防止沉淀閑置，嚴(yán)禁違規(guī)興建樓堂館所、形象工程；要統(tǒng)籌把握國債、地方債發(fā)行，保持合理國庫資金規(guī)模，保障基層落實退稅減稅降費政策和惠民生所需財力，防范債務(wù)風(fēng)險；鼓勵境外中長期資金購買國債，落實好相關(guān)稅收優(yōu)惠政策；金融系統(tǒng)要加強配合，保障國債有序發(fā)行，支持項目建設(shè)融資
