【1628號】石某男合同詐騙案-小額貸款公司不屬于刑法有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”
刑事審判參考（2025.6第142輯）
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二、主要問題
小額貸款公司是否屬于騙取貸款罪、貸款詐騙罪等刑法有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”?
三 、裁判理由
關于被告人行為的定性， 一審法院認定為貸款詐騙罪，二審法院認定為合同詐騙罪。 一審、二審分歧的關鍵在于小額貸款公司是否屬于刑法有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”。對此問題，刑法理論界和司法實務界一直以來存在不同意見。
一種意見認為，小額貸款公司屬于刑法有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”。主要理由： (1)小額貸款公司依法經營小額貸款業(yè)務，騙取銀行等金融機構與騙取小額貸款公司的貸款，都危害國家金融管理秩序及金融安全，沒有本質區(qū)別。 (2)《最高人民法院關于新民間借貸司法解釋適用范圍問題的批復》 (法釋〔2020〕 27號 ， 以下簡稱《批復》 ) 明確 ， 由地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管的小額貸款公司、融資擔保公司、 區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司等七類地方金融組織 ，屬于經金融監(jiān)管部門批準設立的金融機構 。 (3)中國人民銀行印發(fā)的《金融機構編碼規(guī)范》將小額貸款公司列入其中，表明小額貸款公司屬于金融機構。
另一種意見認為，小額貸款公司不屬于刑法有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”。主要理由： (1)沒有刑事法律規(guī)范明確小額貸款公司屬于刑法中的“其他金融機構 ”,根據罪刑法定原則和刑法謙抑性原則，不宜對刑法中的“其他金融機構 ”進行擴張解釋 。 (2)地方政府審批標準、程序不統一，如果將地方政府批準設立的小額貸款公司等納入刑法中的“其他金融機構 ”,將導致各地刑事處罰標準的差異 。 (3)根據銀行業(yè)監(jiān)督管理法第二條的規(guī)定， 國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構負責對全國銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的工作 。對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準設立的其他金融機構的監(jiān)督管理，適用該法對銀行業(yè)金融機構監(jiān)督管理的規(guī)定。
我們同意后一種意見。刑法第一百七十五條、第一百七十五條之一、第一百八十六條、第一百八十八條、第一百八十九條、第一百九十三條等有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”,是指經國家有關主管部門(國務院金融管理部門)依法批準設立的金融機構 。小額貸款公司等經地方政府主管部門批準設立的金融組織，不屬于前述罪名中的“其他金融機構 ”。
(一)金融機構有狹義和廣義之分
根據金融發(fā)展形勢和金融創(chuàng)新、金融體制改革需求，有關部門先后出臺了多部涉及金融機構認定范圍的規(guī)定 。 1994年8月5 日發(fā)布的《金融機構管理規(guī)定》 (銀發(fā)〔 1994〕 198號 ， 已失效)第二條第一款規(guī)定：“ 中國人民銀行及其分支機構是金融機構的主管機關，依法獨立履行對各類金融機構設立、變更和終止的審批職責，并負責對金融機構的監(jiān)督和管理 。任何地方政府、任何單位、任何部門不得擅自審批或干預審批 。 ” 2006年修正的銀行業(yè)監(jiān)督管理法第二條第一款至第三款規(guī)定： “ 國務院銀 行業(yè)監(jiān)督管理機構負責對全國銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的工作 。本法所稱銀行業(yè)金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行 。對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準設立的其他金融機構的監(jiān)督管理，適用本法對銀行業(yè)金融機構監(jiān)督管理的規(guī)定 。 ”2008年5月4日發(fā)布的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、 中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》 (銀監(jiān)發(fā)〔2008〕 23號)明確了小額貸款公司的性質和職能等，規(guī)定小額貸款公司是指由自然人、企業(yè)法人和其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司 。根據《關于服務實體經濟防控金融風險深化金融改革的若干意見》 (中發(fā)〔2017〕 23號)的規(guī)定， “7+4 ”類地方金融組織由地方監(jiān)管， “7 ”是指小額貸款公司、融資擔保公司、 區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司， 由地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管， 中央金融監(jiān)管部門制定規(guī)則； “4 ”是指投資公司、開展信用互助的農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構、地方各類交易場所等 ， 由地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管 。2021年公布的《地方金融監(jiān)督管理條例 (草案征求意見稿)》 將地方金融組織定義為依法設立的小額貸款公司、融資擔保公司、 區(qū)域性股權市場 、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司以及法律 、行政法規(guī)和國務院授權省級人民政府監(jiān)督管理的從事地方金融業(yè)務的其他機構 。省級人民政府履行對地方金融組織的監(jiān)督管理和風險處置職責 。2024年12月31日公布的《小額貸款公司監(jiān)督管理暫行辦法》 (金規(guī)〔2024〕 26號)第三條第一款規(guī)定： “本辦法所稱小額貸款公司，是指在中華人民共和國境內依法設立的 ，不吸收公眾存款 ，主要經營小額貸款業(yè)務的地方金融組織。 ”第六條第一款規(guī)定： “省級地方金融管理機構對本地區(qū)小額貸款公司的監(jiān)督管理和風險處置負總責 。 ”第七條第一款規(guī)定： “ 國家金融監(jiān)督管理總局負責制定小額貸款公司監(jiān)管規(guī)則 ，對省級地方金融管理機構進行業(yè)務指導和監(jiān)督 。 ”
據此 ，基于不同維度 ，金融機構的范圍有所不同 。 (1)從國家金融監(jiān)管角度而言 ，金融機構實則為狹義的金融機構 ，指從事吸收存款、發(fā)放貸款等金融業(yè)務、 由國家金融管理部門批準設立并監(jiān)管的機構 ，包括原銀保監(jiān)會 (現為國家金融監(jiān)督管理總局)批準設立的商業(yè)銀行 、農村信用合作社及證監(jiān)會批準設立的證券公司 、期貨公司等 。 (2)從金融統計角度而言 ， 金融機構又可謂廣義的金融機構 。 中國人民銀行 印發(fā)的《金融機構編碼規(guī)范》 列舉了32類金融機構 ，包括貨幣當局、監(jiān)管當局及其派出機構和經營類機構 。其中，經營類機構又分為五類： 一是國務院決定設立的金融資產管理公司； 二是原銀監(jiān)會批準設立的金融租賃公司、汽車金融公司等； 三是證監(jiān)會批準設立的證券投資基金管理公司、投資咨詢公司等； 四是原保監(jiān)會批準設立的保險代理公司、保險公估公司等； 五是小額貸款公司 。2009年8月27 日公布的《中國人民銀行關于建立貸款公司和小額貸款公司金融統計制度的通知》 (銀發(fā)〔2009〕 268號)規(guī)定： “為加強對貸款公司、小額貸款公司的統計監(jiān)測，及時、準確地反映貸款公司和小額貸款公司的設立、發(fā)展以及對經濟的支持情況，人民銀行決定建立《貸款公司、小額貸款公司金融統計制度》 。 ”《金融機構編碼規(guī)范》 之所以將小額貸款公司列入金融機構，主要是為了金融統計和資金監(jiān)測，反映小額貸款公司設立、發(fā)展和對經濟的支持情況，并不涉及具體金融業(yè)務許可 。金融統計范疇的“金融機構 ”不同于金融監(jiān)管范疇的“金融機構 ”,狹義的金融機構與廣義的金融機構最本質、最明顯的區(qū)別是設立審批主體不同 。狹義的金融機構由國家有關主管部門設立或審批，開展業(yè)務需要取得金融業(yè)務許可證 。廣義的金融機構既包括狹義的金融機構，也包括由地方政府主管部門批準設立的“7+4 ”類地方金融組織 。實際上， 《金融機構編碼規(guī)范》 列舉的32類金融機構無論是與狹義的金融機構還是廣義的金融機構的范圍都不完全相同，不能以是否列入《金融機構編碼規(guī)范》 判定是否屬于金融機構 。例如，2018年6月29 日原銀保監(jiān)會發(fā)布的《 金融資產投資公司管理辦法 (試行)》 第二條規(guī)定： “本辦法所稱金融資產投資公司是指經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準，在中華人民共和國境內設立的，主要從事銀行債權轉股權及配套支持業(yè)務的非銀行金融機構。 ”但金融資產投資公司并未列入《金融機構編碼規(guī)范》 列舉的32類金融機構 。 同時，除小額貸款公司外， “ 7+ 4 ”類地方金融組織中其他金融組織也未列入。
( 二 ) 刑法有關規(guī)定中的 “ 其他金融機構 ”指狹義的金融機構
我們認為，在法律法規(guī)規(guī)定進一步明確前，對騙取貸款罪、貸款詐騙罪等刑法有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”應限定為狹義的金融機構。
1. 堅持罪刑法定原則和法益保護，對刑法有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”不能進行擴大解釋
刑法有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”應當指經國家有關主管部門批準設立的其他依法參與金融活動、開展金融業(yè)務的具有法人資格的組織，不包括地方政府主管部門批準設立的“7+4 ”類地方金融組織。具體理由包括： (1)刑法第一百七十四條規(guī)定 ，未經國家有關主管部門批準，擅自設立商業(yè)銀行、證券交易所、期貨交易所、證券公司、期貨經紀公司、保險公司或者其他金融機構的，構成擅自設立金融機構罪 。從該條規(guī)定來看， “其他金融機構 ”是指需要經過國家有關主管部門批準的金融機構，而不包括地方政府主管部門批準設立的小額貸款公司等地方金融組織 ?；谛谭w系解釋原則，其他有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”也應指經國家有關主管部門批準設立的金融機構 。 (2)小額貸款公司等地方金融組織相比銀行等金融機構，其經營模式、經營規(guī)模、責任承擔有明顯不同，資金規(guī)模對系統性金融風險的影響較小，與銀行等金融機構對金融系統的影響不具有相當性，針對小額貸款公司等地方金融組織的騙貸行為及地方金融組織實施的違法發(fā)放貸款等行為，難以造成系統性金融風險 。 (3)地方金融組織的設立和監(jiān)管相比于銀行等金融機構相對寬松，設立標準較低，如果對其適用與銀行等狹義的金融機構同等的刑法保護，會造成打擊面過寬 。而且，各地政府主管部門關于地方金融組織的設立標準和門檻并不完全相同，如果將地方金融組織作為刑法有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”給予同等刑法保護，會造成刑事司法標準的不一致 。 需要指出的是 ， 《刑事審判參考》 總第97集(2014年第2集)收錄 了被告人江某 昌騙取貸款案 (第962 號), 該案在2013年 審判 時 ， 政策層面對于小額貸款公司還處于探索和試點、逐步完善階段，該案例根據當時的政策和規(guī)定，認為騙取小額貸款公司貸款的行為構成騙取貸款罪。隨著國家金融體制改革的逐步深入，《關于服務實體經濟防控金融風險深化金融改革的若干意見》 (中發(fā)〔2017〕 23號)等政策文件對小額貸款公司等地方金融組織的設立審批、性質職能、監(jiān)管機制等逐步完善，對小額貸款公司是否屬于刑法有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”需要根據政策調整予以重新審視 ， 以更好適用法律 、打擊犯罪和服務金融發(fā)展大局。
2. 刑事法律規(guī)范與民事法律規(guī)范不能完全等同
民間借貸并非立法概念，關于民間借貸的概念，學術界和實務界長期以來存在爭議，但一致認可民間借貸是非官方金融機構許可， 由非正式金融機構參與的金融活動 。最高人民法院通過制定相關司法解釋及政策性文件 ，將借貸行為區(qū)分為金融借貸和民間借貸 ，并適用不同裁判規(guī)則。 《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定： “本規(guī)定所稱的民間借貸，是指自然人、法人和非法人組織之間進行資金融通的行為 。經金融監(jiān)管部門批準設立的從事貸款業(yè)務的金融機構及其分支機構 ， 因發(fā)放貸款等相關金融業(yè)務引發(fā)的糾紛 ，不適用本規(guī)定 。 ”針對國家政策調整后出現的“類金融機構 ”,《批復》 明確， “地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管的……七類地方金融組織，屬于經金融監(jiān)管部門批準設立的金融機構 ，其因從事相關金融業(yè)務引發(fā)的糾紛 ，不適用新民間借貸司法解釋 ”。 《批復》采用了廣義的金融機構概念， 旨在明確民間借貸案件的范圍 。與民事法律規(guī)范不同 ，刑事法律規(guī)范主要從社會危害性和刑事追訴必要性角度 ，將刑法有關規(guī)定中的 “ 其他金融機構 ”限定為狹義的金融機構 ， 即國家有關主管部門批準的金融機構 ，符合立法 目的和刑法解釋原理。
綜上所述，小額貸款公司等由地方政府主管部門設立的金融組織，不需要經國家有關主管部門依法批準設立，不屬于有關規(guī)定中的“其他金融機構 ”。本案中，某小貸公司系北京市地方金融管理局批準開展貸款業(yè)務的地方金融組織，不屬于貸款詐騙罪中的“其他金融機構 ”,被告人以非法占有為目的，詐騙某小貸公司貸款的行為不構成貸款詐騙罪 。但被告人在背負巨額債務、 明知沒有歸還能力的情況下，仍指使沒有真實借款需求的多人，通過虛構貸款項目、進行虛假擔保等方式，與某小貸公司簽訂借款合同、保證合同，騙取某小貸公司貸款，在僅歸還少部分利息后，逃匿失聯多年，依法構成合同詐騙罪。
(撰稿：最高人民法院刑事審判第三庭 付想兵北京市高級人民法院 王 寧
審編：最高人民法院刑事審判第三庭 張若瑤)
