發(fā)文機關國家衛(wèi)生健康委員會
發(fā)文日期2020年07月22日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2020年07月22日
效力級別部門規(guī)范性文件
委員您好：
您提出的《關于取消國家醫(yī)改中“兩票制”和限制配送商數(shù)量的提案》收悉，根據(jù)我委工作職能，現(xiàn)答復如下：
一、 工作現(xiàn)狀和進展情況
（一）“兩票制”政策出臺的背景。
藥品流通覆蓋了從生產商到患者之間的全過程，壓縮環(huán)節(jié)、提高效率是各國藥品流通體系發(fā)展的基本方向。由于歷史原因，我國藥品流通領域“多小散亂差”的狀況一直沒有得到根本改觀，藥品流通鏈條長、流通秩序混亂，掛靠經營、過票洗錢、帶金銷售等問題突出。這些亂象相互作用、相互影響，推高了藥品價格，助長了醫(yī)藥購銷腐敗行為，給政府、社會和個人造成很大的損失。解決這些積弊已久的問題，必須通過醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動改革，重拳出擊，加快治亂步伐。2016年，根據(jù)國務院常務會議要求，原國務院醫(yī)改辦會同原國家衛(wèi)生計生委等8部門聯(lián)合印發(fā)《關于在公立醫(yī)療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知》（國醫(yī)改辦發(fā)〔2016〕4號，以下簡稱《通知》），規(guī)定在公立醫(yī)療機構藥品采購中推行“兩票制”，即藥品從生產企業(yè)到流通企業(yè)開一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫(yī)療機構開一次發(fā)票。《通知》提出，“為應對自然災害、重大疫情、重大突發(fā)事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家醫(yī)藥儲備藥品，可實行特殊處理；對于麻醉藥品和第一類精神藥品的流通經營，仍按國家現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”；“藥品流通企業(yè)為特別偏遠、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村醫(yī)療衛(wèi)生機構配送藥品，允許在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發(fā)票”，確保達到既解決藥品流通領域突出問題，又保證藥品供應等目的。
（二）進展和成效。
《通知》印發(fā)后，各地把藥品購銷“兩票制”作為深入推進醫(yī)改的重要抓手，認真研究制定“兩票制”實施方案，積極推動政策落地。2017年底前，所有省（區(qū)、市）和新疆生產建設兵團均出臺操作性文件，11個綜合醫(yī)改試點省份和200個公立醫(yī)院改革試點城市率先推行“兩票制”，政策總體運行平穩(wěn)。我委高度關注政策實施及影響情況，2018年委托有關研究機構開展了政策及其影響評估。評估認為：
1.政策出臺時機成熟。一是隨著現(xiàn)代醫(yī)藥企業(yè)的發(fā)展，一些藥品生產企業(yè)自建營銷網絡，已經自發(fā)形成“兩票制”。二是一批大型藥品流通企業(yè)通過兼并重組，流通網絡進一步健全，基本覆蓋到全國地市級層面和部分縣級層面，為推行“兩票制”提供了條件。三是國外經驗表明，藥品成為醫(yī)療機構成本后，通過市場競爭和政府調節(jié)綜合作用，流通鏈條通常會壓縮為“兩票”模式。歐美多數(shù)國家政府通過限制藥品流通環(huán)節(jié)的利潤率，推動“兩票制”和直銷格局的形成。四是三明市以及福建省已分別在全市和全省范圍內推行“兩票制”多年，藥品流通中間環(huán)節(jié)逐漸壓縮，流通市場得到凈化，藥品虛高價格不斷降低，產生了很好效果，取得了成功的實踐經驗。五是隨著2016年營改增（營業(yè)稅改增值稅）的全面推開，票據(jù)管理更加規(guī)范，為推行“兩票制”創(chuàng)造了有利條件。
2.改革預期目標基本實現(xiàn)。一是減少了藥品流通環(huán)節(jié)，提高了流通效率。二是流通秩序不斷規(guī)范，市場環(huán)境逐步凈化，原來靠過票洗錢的所謂藥品流通公司明顯減少。三是助推藥品企業(yè)轉型升級，行業(yè)集中度穩(wěn)步提高，信譽度高、規(guī)范性強、終端覆蓋廣的大型藥品流通企業(yè)市場占有率不斷提升，據(jù)醫(yī)藥流通行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2018年底，排名前五的醫(yī)藥流通企業(yè)市場占有率已達到40%，比實施“兩票制”前提高了4個百分點。四是便于加強藥品監(jiān)管，實現(xiàn)藥品質量、價格可追溯，保障群眾用藥安全。
二、 關于所提建議的答復
我們同意您提出的關于合理評估“兩票制”政策利弊的建議，一是該政策的階段性目標基本實現(xiàn)，即壓縮流通環(huán)節(jié)、規(guī)范流通秩序；二是2018年，國務院進行新一輪機構改革，組建國家醫(yī)保局，負責制定藥品招標采購政策并監(jiān)督實施等工作；三是當前公立醫(yī)療機構藥品采購形式發(fā)生變化，2018年底，國務院部署開展國家組織藥品集中采購和使用試點工作，今后更多藥品將被納入集采，成為公立醫(yī)療機構藥品采購的主要方式。集采藥品由中標企業(yè)自己或委托流通企業(yè)配送醫(yī)療機構，已經實現(xiàn)了“兩票制”目標，有的甚至實現(xiàn)了“一票制”。因此，為適應新形勢、新變化，應再次開展政策評估。
三、 下一步工作目標和規(guī)劃
下一步，我委將持續(xù)關注“兩票制”政策執(zhí)行情況，配合有關部門適時開展政策評估工作，根據(jù)評估結果確定政策走向，該堅持的堅持，該完善的完善，該取消的取消。配合有關部門加強對藥品和醫(yī)療器械的質量監(jiān)管，推動市場良性競爭，充分發(fā)揮市場主體作用，進一步凈化流通環(huán)境，使企業(yè)投入更多精力用于研發(fā)創(chuàng)新，提高藥品質量水平，逐步健全藥品供應保障制度。
感謝您對衛(wèi)生健康工作的關心和支持。
國家衛(wèi)生健康委
2020年7月22日
