黑龍江省檢察機關(guān)督促治理二次供水安全公益訴訟案
（檢例第89號）
【關(guān)鍵詞】
重大民生? 區(qū)域治理? 協(xié)同整改? 檢察建議? 社會治理?
【要旨】
檢察機關(guān)辦理涉及重大民生的公益訴訟案件，如果其他地方存在類似問題時，應(yīng)當(dāng)在依法辦理的同時，向上級人民檢察院報告。對于較大區(qū)域內(nèi)存在公共利益受損情形且涉及多個行政部門監(jiān)管職責(zé)的問題，可以由上級人民檢察院向人民政府提出檢察建議，促使其統(tǒng)籌各部門協(xié)同整改。
【基本案情】
2018年6月，黑龍江省雞西市滴道區(qū)人民檢察院收到市民投訴，反映該區(qū)供水公司所屬的二次供水設(shè)施存在嚴(yán)重安全隱患。二次供水是指為了補償市政供水管線壓力缺乏或者高層建筑用水需求，將城市公共供水設(shè)施提供的生活用水在入戶之前，經(jīng)再度儲存、加壓和消毒后，通過管道或者容器輸送給用戶的供水方式。
《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定，飲用水供水單位從事生產(chǎn)或者供應(yīng)活動，應(yīng)當(dāng)依法取得衛(wèi)生許可證；《二次供水設(shè)施衛(wèi)生規(guī)范》規(guī)定，二次供水管理單位每年應(yīng)對設(shè)施進(jìn)行一次全面清洗，消毒，并對水質(zhì)進(jìn)行檢驗，直接從事供、管水人員必須取得體檢合格證，經(jīng)衛(wèi)生知識培訓(xùn)后方可上崗工作，且每年需要進(jìn)行一次健康檢查。
雞西市滴道區(qū)人民檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該區(qū)供水公司所屬的小半道泵站負(fù)責(zé)將滴道區(qū)北山水廠的生活飲用水通過加壓供給滴道區(qū)1.8萬戶約5.4萬居民。該泵站未取得衛(wèi)生許可證擅自進(jìn)行二次供水，直接從事供水的人員未取得健康證直接上崗，加壓站水箱未按規(guī)定進(jìn)行定期清洗消毒，違反相關(guān)法律規(guī)定，水質(zhì)存在安全隱患。
【檢察機關(guān)履職過程】
（一）雞西市滴道區(qū)人民檢察院履職情況
發(fā)現(xiàn)二次供水公共安全隱患后，雞西市滴道區(qū)人民檢察院于2018年6月12日決定立案，6月14日分別向該區(qū)衛(wèi)生健康委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)出檢察建議，建議行政機關(guān)切實履行職責(zé)，消除居民生活飲用水衛(wèi)生安全隱患，建立健全衛(wèi)生許可等相關(guān)制度，嚴(yán)格監(jiān)督小半道泵站二次供水衛(wèi)生，并責(zé)令其限期改正。收到檢察建議后，區(qū)衛(wèi)生健康委和城鄉(xiāng)建設(shè)局高度重視并迅速行動，依法履行職責(zé)進(jìn)行整改，并回復(fù)了整改情況。與此同時，雞西市滴道區(qū)人民檢察院將相關(guān)情況向雞西市人民檢察院報告。
（二）雞西市人民檢察院履職情況
雞西市人民檢察院分析認(rèn)為，上述個案中發(fā)現(xiàn)的問題可能具有更大范圍的普遍性，遂在全市部署二次供水安全行政公益訴訟類案監(jiān)督，共摸排“二次供水”公益訴訟案件線索57件并全部立案。經(jīng)調(diào)查核實，2018年10月，雞西市人民檢察院向雞西市衛(wèi)生健康委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門提出檢察建議。收到檢察建議后，雞西市衛(wèi)生健康委等積極督促供水公司整改。經(jīng)整改，雞西市衛(wèi)生健康委為驗收后合格的供水單位簽發(fā)衛(wèi)生許可證。為鞏固治理效果，雞西市人民檢察院還推動并參與起草《雞西市城市二次供水管理條例》，擬以地方性法規(guī)形式建立健全二次供水管理運行的長效機制，填補社會治理疏漏。該條例于2020年6月12日經(jīng)雞西市人民政府常務(wù)會議審議通過，已提請雞西市人大常委會審議。雞西市人民檢察院在“二次供水安全”類案監(jiān)督活動取得良好效果后，將監(jiān)督情況上報黑龍江省人民檢察院。
（三）黑龍江省人民檢察院履職情況
1．調(diào)查核實
黑龍江省人民檢察院經(jīng)初步調(diào)查認(rèn)為，二次供水安全隱患在全省具有普遍性，危及公共健康。為推動集中解決全省二次供水安全問題，黑龍江省人民檢察院以專項監(jiān)督的方式，對全省相關(guān)居民小區(qū)及自來水公司的二次供水安全狀況進(jìn)行實地調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全省二次供水單位達(dá)不到衛(wèi)生許可條件的情況突出；存在未取得健康證的人員直接從事供水工作、未按規(guī)定進(jìn)行二次供水設(shè)施儲水設(shè)施清洗消毒和水質(zhì)監(jiān)測、采取衛(wèi)生防護(hù)和安全防范措施及在儲水池或者水箱附近長期堆放垃圾、水箱無蓋無鎖等違法違規(guī)問題。省衛(wèi)生健康委員會、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等行政部門存在違反相關(guān)法律，履職不到位導(dǎo)致水質(zhì)存在安全隱患，危及公共安全健康的問題。針對以上問題，黑龍江省人民檢察院先后赴省衛(wèi)生健康委員會、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等省級行政主管部門及部分市、縣、區(qū)調(diào)查核實情況，就其各自職責(zé)領(lǐng)域有關(guān)問題作進(jìn)一步溝通。
結(jié)合調(diào)查核實掌握的情況，黑龍江省人民檢察院研判認(rèn)為，全省二次供水行政監(jiān)管領(lǐng)域存在治理疏漏。一是二次供水單位管理不到位，運維水平低，應(yīng)急響應(yīng)滯后，部分供水設(shè)施老化，影響供水穩(wěn)定和水質(zhì)安全。二是政府主導(dǎo)作用有待進(jìn)一步發(fā)揮，相關(guān)行政主管部門協(xié)調(diào)配合不夠，缺少信息溝通和執(zhí)法聯(lián)動，且監(jiān)管手段落后，監(jiān)測智能化和覆蓋度不夠。三是部分老舊小區(qū)二次供水設(shè)施權(quán)屬單位和管理單位不明晰，資金短缺問題突出。四是相關(guān)政策不完善?！逗邶埥∩铒嬘盟l(wèi)生監(jiān)督管理條例》對各部門職責(zé)做了框架性規(guī)定，但部門之間分工協(xié)作機制不夠明確。對此，僅靠基層檢察機關(guān)以個案監(jiān)督方式督促基層行政單位依法履職，難以從根本上解決問題，需要督促上級人民政府發(fā)揮主體作用，統(tǒng)籌相關(guān)部門進(jìn)行系統(tǒng)性、源頭性治理并形成長效機制，才能取得最佳效果。
2．制發(fā)檢察建議
在深入調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，為提升督促履職的精準(zhǔn)度，黑龍江省人民檢察院專門聽取各行政主管部門的監(jiān)管難點和需要協(xié)同推動的重點事項，征求有關(guān)專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、律師的意見建議；并就檢察公益訴訟從個案監(jiān)督到類案監(jiān)督乃至促進(jìn)省域內(nèi)行業(yè)治理的工作思路，與黑龍江省人民政府進(jìn)行多次溝通。在上述工作基礎(chǔ)上，2019年12月20日，黑龍江省人民檢察院向黑龍江省人民政府送達(dá)檢察建議書，建議：一是加強二次供水設(shè)施運行維護(hù)管理，推行供水服務(wù)到終端，逐步實現(xiàn)城市公共供水企業(yè)統(tǒng)建統(tǒng)管。二是強化相關(guān)職能部門行政監(jiān)管，建立健全行政執(zhí)法信息共享機制，建立嚴(yán)格的抽檢和通報制度，加大懲戒力度，提高違法成本。三是發(fā)揮政府統(tǒng)籌作用，強化系統(tǒng)監(jiān)管促進(jìn)系統(tǒng)共治，將二次供水監(jiān)管成效納入政府及其職能部門目標(biāo)考核評價體系。四是加強資金保障，統(tǒng)籌使用政策資金，綜合施策融通資金，保障配套資金到位。五是完善相關(guān)配套政策，完善二次供水制度規(guī)范，建立聯(lián)合執(zhí)法機制，加強供水設(shè)施改造。
收到檢察建議書后，黑龍江省人民政府高度重視。2020年1月12日，黑龍江省人民政府在向黑龍江省第十三屆人民代表大會第四次會議作的工作報告中指出，要“加快城市二次供水設(shè)施改造”。4月28日，黑龍江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布《黑龍江省既有小區(qū)供水設(shè)施改造技術(shù)導(dǎo)則》，加強對城市老舊小區(qū)二次供水設(shè)施改造工程設(shè)計的技術(shù)指導(dǎo)。同年5月，黑龍江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳和省衛(wèi)生健康委員會聯(lián)合制定相關(guān)工作方案，對全省二次供水泵站和管網(wǎng)底數(shù)、老舊二次供水泵站數(shù)量、健康衛(wèi)生許可等情況進(jìn)行全面普查，建立問題臺賬，明確2020年改造目標(biāo)任務(wù)。6月23日，黑龍江省人民政府召開全省城鎮(zhèn)二次供水設(shè)施改造工作電視電話會議，明確三年之內(nèi)完成全部“老、舊、散、小、差”二次供水設(shè)施的改造，從根本上解決二次供水“最后一公里”的安全衛(wèi)生問題。經(jīng)認(rèn)真開展整改工作，黑龍江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省衛(wèi)生健康委員會分別向省人民檢察院回復(fù)了整改落實的情況。
【指導(dǎo)意義】
（一）檢察機關(guān)在辦案中要自覺踐行司法為民宗旨，密切關(guān)注重大民生問題，通過履行法定職責(zé)，積極參與社會治理。供水是基礎(chǔ)性的民生工程，關(guān)系廣大居民的身體健康。針對轄區(qū)內(nèi)二次供水存在的安全隱患和治理疏漏，檢察機關(guān)在深入調(diào)查核實和廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，有針對性地向行政主管部門提出檢察建議，積極推動行政機關(guān)依法全面履職，切實保障城鎮(zhèn)居民生活用水的“最后一公里”安全，彰顯司法為民的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
（二）檢察機關(guān)開展公益訴訟工作，既要辦好個案，又要注重從個案到類案的拓展，更好地提升監(jiān)督效果。檢察機關(guān)辦理涉及重大民生的公益訴訟案件，如認(rèn)為其他地方也有類似問題時，應(yīng)當(dāng)在依法辦理的同時，向上級人民檢察院報告。如果公益受損問題在一定區(qū)域內(nèi)具有多發(fā)性和普遍性，基層人民檢察院難以解決的，應(yīng)當(dāng)及時將案件線索向上級人民檢察院報告。上級人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時受理，并發(fā)揮“檢察一體”的優(yōu)勢，組織開展調(diào)查核實。在辦理涉及重大民生公共利益且具有多發(fā)性的公益訴訟案件時，上級人民檢察院可以采取類案監(jiān)督的方式，集中解決區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)普遍存在的公益受損問題，達(dá)到“辦理一案，整治一片”的效果。
（三）對于重大公益受損問題，應(yīng)當(dāng)向有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的單位提出檢察建議，促成問題的系統(tǒng)性整改。對于相關(guān)管理制度不完善、涉及上級行政機關(guān)監(jiān)管職責(zé)或者多個行政機關(guān)職能交叉等因素而致使涉及面廣的重大公益受損問題，應(yīng)當(dāng)由上級檢察機關(guān)督促同級政府或者相關(guān)部門依法履職。省級人民政府在省域社會治理體系中居于重要地位，對于涉及省域范圍的社會治理問題，省級人民檢察院可以向其提出檢察建議，從根本上推動問題的解決，促進(jìn)自上而下進(jìn)行源頭性、系統(tǒng)性整改，形成公益保護(hù)的長效機制，發(fā)揮檢察機關(guān)在社會治理中的積極作用。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條
《中華人民共和國傳染病防治法》第十四條、第二十九條、第五十三條、第七十三條
《城市供水條例》第七條
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第五條、第十條
