濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司訴濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府、濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會行政協(xié)議案-無權(quán)處分的行政協(xié)議無效
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-018-002
關(guān)鍵詞
行政/行政協(xié)議/無權(quán)處分/調(diào)查核實職責(zé)/可撤銷/無效
基本案情
濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會在該村擁有國有出讓土地一宗，并辦理了國有土地使用權(quán)證書。1996年，濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司租賃上述土地后建設(shè)生產(chǎn)和辦公用房，開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。2000年，中國某方車輛公司山東分公司與濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司簽訂《房屋租賃合同》，承租上述土地上房屋及院落，租期二十年，其中，濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司所建的部分房屋予以保留，部分房屋在補償后可以拆除，租期內(nèi)中國某方車輛公司山東分公司可以根據(jù)需要自行建造地上建筑物；合同期滿地上建筑物無償歸濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司所有；在租賃期內(nèi)，如國家征用占用，國家支付的補償費應(yīng)由雙方各自投資建設(shè)擁有的不動產(chǎn)的價值分別享受。2003年8月，濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會出具《房產(chǎn)證明》，載明濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司租用本村建設(shè)用地4.5市畝，建筑物是該公司自己所建。
2018年2月，濟(jì)南市土地儲備中心（甲方）與濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會（乙方）與華山建設(shè)指揮部（丙方）簽訂《國有土地使用權(quán)收回合同》，合同載明：甲方收回乙方案涉國有土地使用權(quán)，對土地及其地上建（構(gòu)）筑物按照評估價格進(jìn)行補償，其中建構(gòu)筑物按照1號報告評估確定的價格補償。同日，華山建設(shè)指揮部（甲方）與濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會（乙方）簽訂《國有土地附著物補充合同》（以下簡稱《補充合同》），載明：由于2號評估報告中的地上建構(gòu)筑物未在主合同中體現(xiàn)，經(jīng)協(xié)商同意，甲乙雙方簽訂此補充合同，甲方同意按照2號評估報告的價格給付乙方。
2020年，中國某方車輛公司山東分公司以濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司為被告、以濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會為第三人向法院提起民事訴訟，請求確認(rèn)案涉國有土地使用權(quán)對應(yīng)權(quán)益的50%及全部地上附著物對應(yīng)的所有權(quán)益歸中國某方車輛公司山東分公司所有。2020年5月，上述三方簽訂《和解協(xié)議書》，對《國有土地使用權(quán)收回合同》中載明的土地補償費和地上附著物補償費達(dá)成了和解協(xié)議。后中國某方車輛公司山東分公司撤回起訴。但該民事訴訟未涉及《補充合同》中2號評估報告中的地上建構(gòu)筑物的處理問題。濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司不服《補充合同》，提起訴訟，請求撤銷該合同。
濟(jì)南鐵路運輸法院于2022年10月17日作出（2022）魯7101行初328號行政判決：一、駁回濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司對濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會的起訴；二、確認(rèn)《國有土地附著物補充合同》中涉及地上建（構(gòu)）筑物的內(nèi)容無效；三、駁回濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司其他訴訟請求。宣判后，濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府提出上訴。濟(jì)南鐵路運輸中級法院于2022年12月29日作出（2022）魯71行終447號行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效?！毙姓C關(guān)作為行政協(xié)議的發(fā)起方、監(jiān)督方，對協(xié)議的訂立、履行起主導(dǎo)作用，其本身亦負(fù)有嚴(yán)格依法行政的責(zé)任。當(dāng)時有效的《濟(jì)南市國有土地收購儲備辦法》第七條規(guī)定：“土地收購一般按照下列程序進(jìn)行：……（三）對擬收購的土地及其地上建（構(gòu)）筑物的權(quán)屬、權(quán)利等有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查和審核；”第十條規(guī)定：“土地收購應(yīng)當(dāng)簽訂合同。土地收購合同應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（一）被收購?fù)恋厥褂脵?quán)人名稱、地址、法定代表人，土地位置、四至范圍、等級、面積、用途，地上建（構(gòu)）筑物狀況及房地產(chǎn)權(quán)屬情況；”本案中，濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會明知其只享有案涉土地使用權(quán)，不享有地上物所有權(quán)，卻對該地上物進(jìn)行無權(quán)處分。濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府在對案涉國有土地進(jìn)行收儲時，未按照當(dāng)時有效的相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，對案涉地上物權(quán)屬、權(quán)利等有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查核實，即與濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會簽訂協(xié)議，一方面，違反了依法行政原則和誠實信用原則；另一方面，嚴(yán)重?fù)p害了實際權(quán)利人的合法權(quán)益，屬于重大且明顯違法的情形，應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)無效。
裁判要旨
行政協(xié)議兼具“行政性”與“協(xié)議性”。對于無權(quán)處分的民事合同，民事法律規(guī)范中不否認(rèn)其效力。對于無權(quán)處分的行政協(xié)議的效力，行政法律法規(guī)中并無明確規(guī)定，但不能直接適用民事法律規(guī)范認(rèn)定其有效，因為民事合同中無權(quán)處分規(guī)定的目的是為保護(hù)善意第三人，但行政協(xié)議是側(cè)重保護(hù)行政相對人的利益。相反，應(yīng)根據(jù)行政協(xié)議“行政性”的屬性來判斷。行政協(xié)議的“行政性”要求行政機關(guān)必須“依法”行政，如需履行在協(xié)議簽訂前對權(quán)利主體和合同標(biāo)的進(jìn)行調(diào)查核實等職責(zé)，以確保所簽協(xié)議符合客觀實際和法律法規(guī)的規(guī)定。行政機關(guān)未嚴(yán)格依法行政履行調(diào)查核實職責(zé)，導(dǎo)致無權(quán)處分協(xié)議出現(xiàn)的，此時若認(rèn)定協(xié)議有效，則實際權(quán)利人無法通過第三人撤銷之訴或確認(rèn)無效之訴，糾正錯誤，對其而言顯失公平，故此時應(yīng)對協(xié)議效力進(jìn)行否定性評價。對于無權(quán)處分的行政協(xié)議到底是可撤銷還是無效，并不局限于當(dāng)事人訴求，慮及可撤銷的行政行為存在起訴期限的限制，為了最大限度的保護(hù)實際權(quán)利人的合法權(quán)益，應(yīng)以確認(rèn)無效為宜。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第75條
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第94條
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第12條
一審：濟(jì)南鐵路運輸法院（2022）魯7101行初328號行政判決（2022年10月17日）
二審：濟(jì)南鐵路運輸中級法院（2022）魯71行終447號行政判決（2022年12月29日）
