陳某安訴榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府、榆樹市人民政府不履行監(jiān)督管理職責(zé)及行政復(fù)議案-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的監(jiān)督管理職責(zé)應(yīng)以履行必要法定程序為前提
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-021-001
關(guān)鍵詞
行政/不履行監(jiān)督管理職責(zé)/行政復(fù)議/村民自治/村民合法權(quán)益/必要法定程序/法定義務(wù)
基本案情
原告陳某安訴稱，原告原系榆樹市謝家鄉(xiāng)景陽村村民，在1983年第一輪土地承包期間在景陽村取得承包土地。1991年原告全家將戶口遷移至榆樹市環(huán)城鄉(xiāng)靳家村，并在該村六組居住。1996年第二輪土地承包時，原告在環(huán)城鄉(xiāng)靳家村未分得承包土地，在景陽村亦未取得承包土地。經(jīng)過多輪訴訟，原告認(rèn)為黑林鎮(zhèn)政府（2005年榆樹市謝家鄉(xiāng)并入榆樹市黑林鎮(zhèn)）對榆樹市人民法院（2019）吉0182行再1號判決書的說明處理結(jié)論不當(dāng)，榆樹市人民政府據(jù)此作出的行政復(fù)議決定亦不正確。故請求判令：1.撤銷被告黑林鎮(zhèn)人民政府關(guān)于對陳某安上訴案件要求作出履行監(jiān)管職責(zé)的情況說明；2.撤銷被告榆樹市人民政府作出的榆府復(fù)（2021）4號行政復(fù)議決定；3.本案訴訟費由二被告承擔(dān)。
被告榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府辯稱，我們按照當(dāng)時的分地政策嚴(yán)格執(zhí)行，在第二輪土地承包時，1996年11月29日0時，原告陳某安戶口沒遷回原處。根據(jù)當(dāng)時的政策規(guī)定，大包干時分到土地的農(nóng)戶及大包干以后出生的人口遷入本市市區(qū)及小城鎮(zhèn)居住的人口，由于現(xiàn)居住地人多地少，沒有能力分得土地，可以遷回原居住地享有土地承包資格，原告沒有按時回遷，所以原告不享有土地承包資格。
被告榆樹市人民政府辯稱，榆樹市黑林鎮(zhèn)政府實際上已經(jīng)依據(jù)人民法院生效的判決履行了相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。榆樹市政府作出的榆府復(fù)〔2021〕4號行政復(fù)議決定程序合法，基本事實清楚，適用法律正確。
法院經(jīng)審理查明：原告陳某安原系榆樹市謝家鄉(xiāng)景陽村村民，第一輪土地承包期間在景陽村取得承包土地。1991年陳某安全家將戶口遷移至榆樹市環(huán)城鄉(xiāng)靳家村，并在該村六組居住。1996年第二輪土地承包時，陳某安在環(huán)城鄉(xiāng)靳家村未分得承包土地，陳某安為分得土地，于1999年將戶口遷回原居住地景陽村。原榆樹市謝家鄉(xiāng)景陽村未分給陳某安全家承包的土地。2000年1月陳某安向原榆樹市謝家鄉(xiāng)人民政府送交書面申請，主要內(nèi)容為：“……按照市委有關(guān)文件落實我的土地耕種權(quán)，我家四口人至今沒有落實土地，申請人連要三年有余，沒有給我解決。農(nóng)民不可沒有地種，農(nóng)民無土地耕種就無法安居生存。請求鄉(xiāng)政府及時解決，以使申請人為明春生產(chǎn)確立經(jīng)濟(jì)物質(zhì)基礎(chǔ)?！痹軜涫兄x家鄉(xiāng)人民政府未予以答復(fù)。2000年3月1日陳某安以榆樹市謝家鄉(xiāng)人民政府為被告提起行政訴訟。榆樹市人民法院于2000年4月24日作出（2000）某行初字第1號行政判決，判決謝家鄉(xiāng)人民政府十日內(nèi)作出對原告陳某安落實承包土地的具體行政行為。2017年本院以審判監(jiān)督程序決定再審此案，于2018年1月24日作出（2017）吉0182行再1號行政裁定，裁定撤銷本院（2000）某行初字第1號行政判決，駁回原審原告陳某安的起訴。陳某安不服提出上訴，長春市中級人民法院于2018年8月8日作出（2018）吉01行再6號行政裁定，裁定駁回上訴，維持原裁定。陳某安不服向吉林省高級人民法院申請再審，2019年8月15日吉林省高級人民法院作出（2019）吉行再17號行政裁定，裁定撤銷吉林省長春市中級人民法院（2018）吉01行再6號行政裁定；撤銷吉林省榆樹市人民法院（2017）吉0182行再1號行政裁定；指令吉林省榆樹市人民法院對本案進(jìn)行審理。本院另行組成合議庭，于2020年2月10日作出（2019）吉0182行再1號行政判決，判決撤銷本院（2000）某行初字第1號行政判決；責(zé)令榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府于本判決生效后兩個月內(nèi)，對陳某安在第三人榆樹市黑林鎮(zhèn)景陽村應(yīng)否享有土地承包經(jīng)營權(quán)履行監(jiān)督管理職責(zé)；駁回陳某安其他訴訟請求。黑林鎮(zhèn)人民政府不服提出上訴，長春市中級人民法院于2020年4月27日作出（2020）吉01行再1號行政判決，判決駁回上訴，維持原判。被告黑林鎮(zhèn)人民政府未履行人民法院生效判決所確定的義務(wù)。原告陳某安向本院申請強(qiáng)制執(zhí)行，要求被告黑林鎮(zhèn)人民政府履行（2019）吉0182行再1號行政判決所確定的義務(wù)。2020年8月19日，榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府向榆樹市黑林鎮(zhèn)景陽村村民委員會下發(fā)了《榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府關(guān)于榆樹市人民法院（2020）吉0182執(zhí)1292號執(zhí)行案件的意見》，要求榆樹市黑林鎮(zhèn)景陽村村民委員會“對于陳某安在你單位是享有土地承包經(jīng)營權(quán)……作出相應(yīng)處理意見?！庇軜涫泻诹宙?zhèn)景陽村村民委員會于2020年8月20日作出《榆樹市黑林鎮(zhèn)景陽村關(guān)于陳某安要求落實承包地的答復(fù)意見》，主要內(nèi)容為“……陳某安在我村不享有土地承包資格，因此未分給其土地”。榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府于2020年8月26日作出《黑林鎮(zhèn)政府關(guān)于對陳某安上訴案件要求做出履行監(jiān)管職責(zé)的情況說明》。該情況說明明確“原告陳某安在第二輪土地承包時，其已將戶口遷入榆樹市環(huán)城鄉(xiāng)靳家村，即1991年遷入靳家村至1996年11月29日零時戶籍未遷回第三人黑林鎮(zhèn)景陽村村民委員會，根據(jù)當(dāng)時分地政策原告（陳某安）在第三人黑林鎮(zhèn)景陽村村集體是無土地承包資格的，故其未分得土地合理合法?！痹骊惸嘲矊υ撉闆r說明不服，向被告榆樹市人民政府申請行政復(fù)議，榆樹市人民政府于2021年4月26日作出榆府復(fù)〔2021〕4號行政復(fù)議決定，決定維持榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府作出的《黑林鎮(zhèn)政府關(guān)于對陳某安上訴案件要求做出履行監(jiān)管職責(zé)的情況說明》。原告陳某安對榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府作出的《黑林鎮(zhèn)政府關(guān)于對陳某安上訴案件要求做出履行監(jiān)管職責(zé)的情況說明》及榆樹市人民政府作出的榆府復(fù)〔2021〕4號行政復(fù)議決定不服，向本院提起行政訴訟。另查明，2005年榆樹市謝家鄉(xiāng)并入榆樹市黑林鎮(zhèn)。
吉林省榆樹市人民法院于2021年8月9日作出（2021）吉0182行初56號判決，駁回原告陳某安的訴訟請求。宣判后，陳某安以黑林鎮(zhèn)政府未依法履行監(jiān)督管理職責(zé)為由提起上訴。吉林省長春市中級人民法院于2021年12月20日作出（2021）吉01行終302號判決，撤銷榆樹市人民法院（2021）吉0182行初56號行政判決；撤銷被上訴人榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府作出《黑林鎮(zhèn)政府關(guān)于對陳某安上訴案件要求做出履行監(jiān)管職責(zé)的情況說明》的行政行為；撤銷被上訴人榆樹市人民政府作出榆府復(fù)〔2021〕4號行政復(fù)議決定的行政行為；責(zé)令被上訴人榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府于本判決生效后60日內(nèi)重新履行監(jiān)督管理職責(zé)。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織享有自主決定自治范圍內(nèi)事項的權(quán)利，但是必須符合法律、法規(guī)以及合法有效規(guī)章、規(guī)范性文件的規(guī)定。根據(jù)該法第二十七條和第三十六條規(guī)定，如果村集體經(jīng)濟(jì)組織作出的決議違反法律、法規(guī)規(guī)定，侵犯村民合法權(quán)益，村民有權(quán)向基層政府控告、檢舉，請求予以監(jiān)督，基層政府依法負(fù)有監(jiān)督并責(zé)令改正的法定職責(zé)義務(wù)。根據(jù)上述法律規(guī)定及本案生效裁判文書——榆樹市人民法院（2019）吉0182行再1號判決第二項：“責(zé)令黑林鎮(zhèn)政府于判決生效后二個月內(nèi)對陳某安在景陽村應(yīng)否享有土地承包經(jīng)營權(quán)履行監(jiān)督管理職責(zé)”，本案的審查重點應(yīng)是黑林鎮(zhèn)政府是否按照法律規(guī)定，對陳某安是否應(yīng)享有土地承包經(jīng)營權(quán)充分履行監(jiān)督管理職責(zé)。結(jié)合本案證據(jù)，黑林鎮(zhèn)政府在榆樹市人民法院（2019）吉0182行再1號案件進(jìn)入執(zhí)行程序后，向景陽村村委會發(fā)出了《榆樹市黑林鎮(zhèn)人民政府關(guān)于榆樹市人民法院（2020）吉0182執(zhí)1292號執(zhí)行案件的意見》，要求景陽村村委會對于陳某安在景陽村是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)作出相應(yīng)處理意見，后黑林鎮(zhèn)政府依據(jù)景陽村村委會的答復(fù)意見作出了《黑林鎮(zhèn)政府關(guān)于對陳某安上訴案件要求做出履行監(jiān)管職責(zé)的情況說明》。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定：“土地承包應(yīng)當(dāng)按照以下程序進(jìn)行：（一）本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議選舉產(chǎn)生承包工作小組；（二）承包工作小組依照法律、法規(guī)的規(guī)定擬訂并公布承包方案；（三）依法召開本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議，討論通過承包方案；（四）公開組織實施承包方案；（五）簽訂承包合同。”據(jù)此可知，農(nóng)民是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)嚴(yán)格依照法定程序作出。但在本案中，黑林鎮(zhèn)政府僅依據(jù)景陽村村委會出具的《答復(fù)意見》作出《說明》，未就答復(fù)意見是否符合相關(guān)法律政策作出認(rèn)定，且對于陳某安是否具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、村委會是否組織召開村民會議研究、景陽村閑置地現(xiàn)狀等均未進(jìn)行調(diào)查，應(yīng)當(dāng)視為未在其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，故《黑林鎮(zhèn)政府關(guān)于對陳某安上訴案件要求做出履行監(jiān)管職責(zé)的情況說明》并無充分證據(jù)和必要程序支撐，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。榆樹市人民政府作出的榆府復(fù)〔2021〕4號行政復(fù)議決定，維持了黑林鎮(zhèn)人民政府作出的《黑林鎮(zhèn)政府關(guān)于對陳某安上訴案件要求做出履行監(jiān)管職責(zé)的情況說明》，依據(jù)不足，亦應(yīng)予以撤銷。
裁判要旨
關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)如何履行對村民委員會的監(jiān)督管理職責(zé)在法律上并無明確規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條第三款、第三十六條的規(guī)定，村民委員會作出的決議如果違反法律、法規(guī)規(guī)定，侵犯村民合法權(quán)益，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府控告、檢舉，請求予以監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法負(fù)有監(jiān)督并責(zé)令改正的法定職責(zé)義務(wù)。我國實行村民自治制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會并非上下級行政管理關(guān)系，無權(quán)直接干預(yù)村民自治事項。但是，對于侵犯村民合法權(quán)益的決定或不履職行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以依據(jù)上述法律規(guī)定履行監(jiān)督管理職責(zé)，責(zé)令村民委員會及時予以糾正，促使村民的合法權(quán)益得到依法保障。在司法實踐中，由于履行監(jiān)督管理職責(zé)方面沒有明確規(guī)定和判斷標(biāo)準(zhǔn)，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在履職時作村民委員會答復(fù)意見的“搬運工”，未發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督管理作用，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府監(jiān)管職責(zé)的虛化。為避免此種現(xiàn)象的發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不能簡單以村民委員會是否作出答復(fù)或決定來判斷，而應(yīng)當(dāng)圍繞村民自治程序性事項進(jìn)行監(jiān)督，督促村民委員會履行必要的法定程序，依法開展各項工作，保障村民合法權(quán)益。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國村民委員會組織法》第27條、第36條
一審：吉林省榆樹市人民法院（2021）吉0182行初56號行政判決（2021年8月9日）
二審：吉林省長春市中級人民法院（2021）吉01行終302號行政判決（2021年12月20日）
