吉林省德惠市人民檢察院訴德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府不履行環(huán)境保護法定職責行政公益訴訟案-鄉(xiāng)級人民政府履行環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的認定
人民法院案例庫 入庫編號：2024-18-3-022-001
關鍵詞
行政/行政公益訴訟/鄉(xiāng)級人民政府/環(huán)境保護監(jiān)督管理職責/抗訴
基本案情
松花江作為吉林省的母親河，串聯(lián)起吉林省境內80%的河湖系統(tǒng)，相關流域生態(tài)系統(tǒng)保護十分重要。吉林省德惠市朝陽鄉(xiāng)轄區(qū)內某荒地垃圾就地堆放，形成兩處大規(guī)模垃圾堆放場，截至2017年已存在10余年。該垃圾堆放場位于松花江兩岸堤防之間，占地面積巨大，主要為破舊衣物、餐廚垃圾、農作物秸稈、塑料袋等生活垃圾和農業(yè)固體廢物，也包括部分磚瓦、石塊、混凝土等建筑垃圾。該垃圾堆放場未作防滲漏、防揚散及無害化處理，常年散發(fā)刺鼻氣味，影響松花江水質安全和行洪安全。吉林省德惠市人民檢察院于2017年4月18日向德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府發(fā)出檢察建議書，建議該鄉(xiāng)政府依法履行監(jiān)管職責，對違法存在的垃圾堆放場立即進行治理。同年5月12日，德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府向德惠市人民檢察院回復稱已制定整治方案。但德惠市人民檢察院先后四次復查現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府未依法履行監(jiān)管職責，對違法形成的垃圾堆放場未進行徹底整治，故提起行政公益訴訟，請求確認德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府不履行對垃圾處理的監(jiān)管職責違法，訴請判令德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府立即履行監(jiān)管職責，對違法形成的垃圾堆放場進行治理，恢復受損的生態(tài)環(huán)境。
吉林省德惠市人民法院于2017年12月26日作出（2017）吉0183行初42號行政裁定，駁回起訴。德惠市人民檢察院提起上訴。吉林省長春市中級人民法院于2018年4月20日作出（2018）吉01行終49號行政裁定，駁回上訴。吉林省德惠市人民檢察院向吉林省人民檢察院申請檢察監(jiān)督，后吉林省人民檢察院向吉林省高級人民法院提出抗訴。吉林省高級人民法院于2019年12月30日作出（2018）吉行再21號行政裁定：撤銷一、二審裁定，指令吉林省德惠市人民法院對本案進行審理。在案件審理過程中，德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府已經依法履行職責，對堆放垃圾場已治理完畢。吉林省德惠市人民法院于2020年12月28日作出（2020）吉0183行初19號行政判決：確認德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府原不依法履行生活垃圾治理職責違法。
裁判理由
法院生效裁判認為，本案爭議焦點有二：一是德惠市朝陽鄉(xiāng)政府對其轄區(qū)范圍內環(huán)境衛(wèi)生是否具有“監(jiān)督管理職責”；二是德惠市朝陽鄉(xiāng)政府是否存在不履行對垃圾處理監(jiān)管職責的行為。
關于第一個焦點問題?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款中的“監(jiān)督管理職責”，不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責，也包括行政機關為避免公益損害持續(xù)或擴大，依據法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，運用公共權力、使用公共資金等對受損公益進行恢復等綜合性治理職責。而《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條第一款、第二款、第二十八條規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務。地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責，地方各級人民政府應當根據環(huán)境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環(huán)境質量。《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第三十九條、《吉林省生態(tài)環(huán)境保護工作職責規(guī)定（試行）》第八條、《長春市生態(tài)環(huán)境保護工作職責規(guī)定（試行）》第九條，對于鄉(xiāng)級人民政府對轄區(qū)范圍內環(huán)境衛(wèi)生具有“監(jiān)督管理職責”同樣進行了規(guī)定或明確。綜上可知，環(huán)境是典型的公共產品，對環(huán)境衛(wèi)生的“監(jiān)督管理職責”不同于行政機關的其他職責，具有一定復雜性，其并非某一行政部門，或某級人民政府獨有的行政職責。因此，對于垃圾堆放等破壞轄區(qū)范圍內環(huán)境衛(wèi)生行為，鄉(xiāng)級人民政府應當依法履行“監(jiān)督管理職責”。基于此，根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號，以下簡稱《公益訴訟解釋》）第二十一條的規(guī)定，本案符合法定起訴條件。
關于第二個焦點問題。德惠市人民檢察院于2017年4月18日向朝陽鄉(xiāng)政府發(fā)出檢察建議，建議其依法履行統(tǒng)籌和監(jiān)管職責，對違法存在的垃圾堆放場立即進行治理，朝陽鄉(xiāng)政府在收到檢察建議書后，于同年5月12日書面回復并告知制定了整治方案，但在德惠市人民檢察院于2017年6月份共計四次復查現(xiàn)場后，仍發(fā)現(xiàn)有部分垃圾處于裸露狀態(tài)，故朝陽鄉(xiāng)政府未在規(guī)定時間內依法履行監(jiān)管職責，徹底整治垃圾處理場問題，導致公共利益處于持續(xù)損害之中，直到2018年6月份，經省市三級人民檢察院共同現(xiàn)場確認，垃圾確已徹底清理。本案中，德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府對轄區(qū)內的環(huán)境具有監(jiān)管職責在收到檢察院的檢察建議書后并未及時履行監(jiān)管職責進行治理，鑒于后來已治理完畢，德惠市人民檢察院遂變更訴訟請求為“確認德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府不依法履行生活垃圾治理職責違法”。《公益訴訟解釋》第二十四條規(guī)定：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應當判決確認違法。”據此，對德惠市人民檢察院變更后的訴訟請求，人民法院依法予以支持。
裁判要旨
行政訴訟法第二十五條第四款中的“監(jiān)督管理職責”，不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責，也包括行政機關為避免公益損害持續(xù)或擴大，依據法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，運用公共權力、使用公共資金等對受損公益進行恢復等綜合性治理職責。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第25條、第49條、第74條第2款
《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（〔2018〕6號）第21條、第22條、第23條、第24條
一審：吉林省德惠市人民法院（2017）吉0183行初41號行政裁定（2017年12月26日）
二審：吉林省長春市中級人民法院（2018）吉01行終49號行政裁定（2018年4月20日）
再審：吉林省德惠市人民法院（2020）吉0183行初19號行政判決（2020年12月28日）
