海南某公司訴海南省人民政府行政復議案-起訴期限規(guī)定中“知道”和“應當知道”的判定
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-016-006
關鍵詞
行政訴訟/行政復議/起訴期限/知道/應當知道
基本案情
法院經審理查明：1995年3月14日，海南某公司取得海南省?？谑泻Ｓ芪骶€南側的?？谑袊茫┳值赒116*號《國有土地使用證》項下土地使用權，用途為煤場用地，來源為劃撥。1998年5月8日，海南某公司與中國工商銀行海口市分行簽訂《抵押合同》，以Q116*號土地證項下土地抵押貸款。2001年，中國工商銀行海南省分行與中國華某資產管理公司?？谵k事處（以下簡稱華某公司）簽訂《債權轉讓協(xié)議》，將該債權轉讓給華某公司。2004年6月22日，某公司以成交價431萬元購得該債權，包括貸款本金2700萬元和利息2202萬元。2004年7月1日，華某公司向海南某公司發(fā)出《債權轉讓通知》，告知海南某公司債權轉讓的事實。
2004年9月6日，海南省商貿企業(yè)改革領導小組辦公室向海南省政府國有資產監(jiān)督管理委員會提交瓊商貿企改辦字〔2004〕07號《關于請求同意職工持股公司收購改制企業(yè)省燃料總公司的請示》。2004年9月28日，海南省國資委作出瓊國資函〔2004〕274號《關于海南某公司整體轉讓的批復》，內容為：1.海南某公司職工安置工作已經完成，且經審計目前公司嚴重資不抵債，原則同意將海南某公司整體轉讓，企業(yè)債權債務和其他遺留問題全部一并轉讓。2.整體轉讓前，必須聘請具備資質的中介機構進行資產評估，如經評估核準公司凈資產為負值，同意海南省商改組與海南某公司最大債權人某公司達成整體轉讓和償債協(xié)議，協(xié)議必須明確約定某公司受讓海南某公司全部資產連同債務和其他經濟責任，妥善處理好職工安置工作的遺留問題，保障職工合法權益。3.如經評估核準公司凈資產為正值，則應對公司進行公開轉讓，具體方案由海南省商改組制訂并報海南省國資委審批。4.企業(yè)改制的相關手續(xù)和應享受的政策按有關規(guī)定辦理。5.改制完成情況要及時向海南省國資委報告。2004年12月10日，海南省國資委作出瓊國資函〔2004〕350號《關于海南某公司整體資產評估結果的復函》，確認本次評估項目所對應的經濟行為，符合有關部門規(guī)定。2005年6月28日，海南省商改組向?？谑袊辆职l(fā)出瓊商貿企改辦函〔2005〕3號《關于請予辦理土地過戶手續(xù)的函》，同意海南某公司將涉案土地的煤場用地使用權評估后按倉儲用地性質轉讓給職工重組的某公司。2005年6月30日，海南某公司與某公司共同向海口市國土局提交《關于辦理土地使用權過戶的申請書》，主要內容為：海南省商改組同意海南某公司將涉案土地的煤場按倉儲用地過戶給下崗職工持股組建的某公司，用以抵償職工安置費用及清償銀行債務，請海口市國土局將涉案土地使用權按原倉儲用地性質辦理過戶給某公司。2005年11月8日，?？谑袊辆窒蚝？谑腥嗣裾ㄒ韵潞喎Q?？谑姓┳鞒鍪型镰h(huán)資用字〔2005〕2號《關于海南某公司企業(yè)改制劃撥土地處置問題的請示》，就海南某公司與某公司的申請事項向?？谑姓埵?。2006年6月7日，?？谑姓蚝Ｄ鲜≌鞒龊８畧蟆?006〕61號《關于海南某公司企業(yè)改制劃撥土地處置問題的請示》，擬按《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十九條、《海南經濟特區(qū)土地管理條例》第五十一條的規(guī)定，給某公司補辦土地出讓手續(xù)，補簽土地出讓合同，按評估價162.9元/平方米的40%收取土地出讓金，總價5912943元。土地用途為工業(yè)用地，土地使用年期為50年。
2006年8月17日，海南省國土廳向?？谑姓鞒?69號復函稱，經審核并報省政府同意，現(xiàn)函復如下：“鑒于位于?？谑泻Ｓ芪骶€南側原作為海南某公司煤場用地的90744.98平方米國有劃撥土地，已被華某公司通過拍賣償還銀行債務，并由某公司競得了該宗地的土地使用權，故同意某公司與市國土局補簽土地使用權出讓合同，補辦土地使用權出讓手續(xù)，由某公司按經確認的土地評估價的40%補交土地使用權出讓金，土地用途為倉儲用地，土地使用權出讓年限為50年?！?006年8月21日，?？谑袊辆窒蚝Ｄ夏彻竞湍彻景l(fā)出《劃撥地補辦出讓繳交出讓金通知書》《關于辦理納稅手續(xù)的通知》，要求海南某公司及某公司補交土地使用權出讓金并辦理完稅手續(xù)。2006年12月18日，海口市國土局向海南某公司和某公司作出市土環(huán)資用字〔2006〕1165號《關于海南某公司改制劃撥土地處置問題的復函》，載明“海南某公司改制申請轉讓劃撥土地使用權問題，經市政府以海府報〔2006〕61號文報省政府批準，省國土環(huán)境資源廳復函我市，現(xiàn)函復如下：一、同意按《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》和有關法規(guī)規(guī)定，將海南某公司位于海榆西線南側、Q116*號《國有土地使用證》項下90744.98平方米（實際測量面積）劃撥土地直接給海南新高貿易有限公司補辦土地出讓手續(xù)，按評估地價162.9元/平方米的40%收取土地出讓金，共計5912943元，土地用途為工業(yè)用地，土地使用年期為50年。二、用地坐標及四至范圍如《國有土地使用權出讓合同》附圖所示。三、海南新高貿易有限公司在使用土地時必須嚴格按《國有土地使用權出讓合同》《國有土地使用權出讓合同補充協(xié)議》條款執(zhí)行?！?006年12月27日，?？谑姓浀丶{查、權屬調查、審批等程序后，為某公司頒發(fā)?？谑袊玫?0852*號《國有土地使用證》。該證記載：土地座落于?？谑泻Ｓ芪骶€南側，使用權類型為出讓，地類（用途）為工業(yè)用地，四至為東至港澳國際海南投資有限公司、南至海南佳寧娜食品有限公司、西至海南運航船務有限公司、北至海榆西線，使用權面積為90597.10平方米。
2017年8月30日，海南某公司向海南省政府申請行政復議，請求撤銷369號復函。2018年8月7日，海南省政府作出136號復議決定認為：作出369號復函與頒發(fā)00852*號土地證屬于兩個不同的行政行為；拍賣取得債權與拍賣取得土地使用權屬于兩個不同的法律關系，369號復函以涉案土地被華某公司通過拍賣償還銀行債務，并由某公司競得該宗地的土地使用權為由，同意某公司與海口市國土局補簽土地使用權合同，補辦土地使用權出讓手續(xù)，由某公司補交土地使用權出讓金，認定事實不清，證據不足。根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第三項第1目規(guī)定，決定撤銷369號復函。2018年8月27日，某公司提起本案行政訴訟，請求撤銷136號復議決定。
海口市中級人民法院于2018年12月25日作出（2018）瓊01行初297號行政判決：撤銷海南省人民政府作出的瓊府復決〔2017〕136號《行政復議決定書》，恢復原海南省國土環(huán)境資源廳作出的瓊土環(huán)資函〔2006〕369號《關于海南某公司國有劃撥土地使用權補辦出讓手續(xù)的復函》的法律效力。
一審宣判后，海南某公司不服，提起上訴，海南省高級人民法院于2019年3月26日作出（2019）瓊行終34號行政判決，撤銷一審判決，駁回某公司的訴訟請求。
二審宣判后，某公司向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2020年10月15日作出（2020）最高法行再374號行政判決，1.撤銷海南省高級人民法院（2019）瓊行終34號行政判決；2.撤銷海口市中級人民法院（2018）瓊01行初297號行政判決；3.撤銷海南省人民政府瓊府復決〔2017〕136號行政復議決定。
裁判理由
法院生效裁判認為：海南某公司向海南省政府申請行政復議，請求撤銷369號復函的時間為2017年8月30日，按照當時有效的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過２年。行政復議法及相關規(guī)定未明確規(guī)定行政行為作出后未告知申請復議權利或期限的情況下復議申請期限問題，本著保護復議申請人權益原則，可以自相對人知道或者應當知道行政行為內容之日起２年計算申請復議期限（與2023年修正的行政復議法第20條不一致。新復議法規(guī)定為1年了）。所謂“知道”，應當是指有充分證據證明，申請人知道作出行政行為的時間；所謂“應當知道”，是指遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經驗，根據相關證據，推定申請人知道作出行政行為的時間。本案中，盡管無直接證據證明369號復函作出后，海南某公司即“知道”該復函內容。但是本案系海南某公司和某公司于2005年共同向海口市國土局提交申請書，申請將涉案土地過戶給某公司。海南某公司對于土地使用權過戶給某公司是其真實意愿的表示，對此事實海南某公司亦無法否認。而?？谑袊辆忠舱且罁Ｄ夏彻竞湍彻镜墓餐暾垼虐捶梢?guī)定的程序層報?？谑姓?、海南省國土廳直至海南省政府審批。海南省國土廳在收到層報的海南某公司和某公司共同申請以及相關下級機關層報的審批材料后，隨即作出369號復函予以同意。因369號復函僅在行政系統(tǒng)上下級之間內部流轉，各方當事人也確未能提供確鑿證據證明369號復函曾向海南某公司送達。然而，海南省國土廳于2006年8月17日作出369號復函后，?？谑袊辆钟谕?月21日即向海南某公司和某公司發(fā)出《劃撥地補辦出讓繳交出讓金通知書》《關于辦理納稅手續(xù)的通知》，要求海南某公司及某公司補交土地使用權出讓金并辦理完稅手續(xù)。?？谑型恋貎湔碇行挠?006年9月3日出具的《海南省非稅收入一般繳款書（存根）》載明，付款人為海南某公司，項目系土地使用權出讓金。此即表明海南某公司此時即應當知道其申請已經得到批準，且其并未提出異議而是積極按照369號復函精神，辦理涉案土地過戶給某公司，以實現(xiàn)涉案土地的轉移登記。2006年12月18日，?？谑袊辆窒蚝Ｄ夏彻竞湍彻咀鞒?165號復函載明，“海南某公司改制申請轉讓劃撥土地使用權問題，經市政府以海府報（2006）61號文報省政府批準，省國土環(huán)境資源廳復函我市，現(xiàn)函復如下：一、同意按《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》和有關法規(guī)規(guī)定，將海南某公司位于海榆西線南側、Q116*號《國有土地使用證》項下90744.98平方米（實際測量面積）劃撥土地直接給海南新高貿易有限公司補辦土地出讓手續(xù)……”2006年12月27日，?？谑姓浀丶{查、權屬調查、審批等程序后，將海南某公司所持有的Q116*號土地證收回并辦理注銷手續(xù)，為某公司頒發(fā)00852*號土地證。因此，至遲在1165號復函作出、海南某公司以其名義交納相關款項并交出其持有的Q116*號土地證時，海南某公司即應當知道369號復函內容。
某公司于2006年取得涉案《國有土地使用證》并實際控制使用長達10年的時間內，海南某公司均未就涉案土地通過行政復議或訴訟積極行使過任何權利，不存在因正當理由耽誤行政復議期限的情形。海南某公司在自愿申請辦理過戶登記并實際交出涉案土地控制權10年后，又于2017年8月30日向海南省政府申請行政復議，請求撤銷369號復函，已經明顯超過申請復議的兩年期限，且無正當理由。海南省政府在收到海南某公司明顯超過復議期限的復議申請后，應當按照《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款規(guī)定，決定不予受理，并書面告知海南某公司；但其受理該復議申請并作出136號復議決定，屬認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。一、二審判決對當時有效的《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十九條第一款有關“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規(guī)定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續(xù)，并依照國家有關規(guī)定繳納土地使用權出讓金”規(guī)定的含義、人民政府及其自然資源主管部門在審批程序中的地位和作用、審批性質、審批標準以及369號復函的性質、作用與合法性審查標準方面的認定亦不準確，亦應予以糾正。海南某公司如認為企業(yè)改制存在爭議，可另循途徑解決。
裁判要旨
行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算。所謂“知道”，是指有充分證據證明，申請人知道作出行政行為的時間；所謂“應當知道”，是指遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經驗，根據相關證據，推定申請人知道作出行政行為的時間。
關聯(lián)索引
《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第64條
一審：海南省?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ海?018）瓊01行初297號行政判決（2018年12月25日）
二審：海南省高級人民法院（2019）瓊行終34號行政判決（2019年3月26日）
再審：最高人民法院（2020）最高法行再374號行政判決（2020年10月15日）
