汪某芳訴龍游縣人民政府行政征收案-舊城改造過程中房屋收購行為的性質與救濟途徑
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-005-002
關鍵詞
行政/行政征收/房屋行政收購/舊城改造
基本案情
法院經(jīng)審理查明：汪某芳系龍游縣龍洲街道居民，利用其位于龍××縣××號的房屋經(jīng)營沙發(fā)材料商店。2015年6月9日，龍游某城投公司與龍游縣舊城改造征收指揮部辦公室（以下簡稱龍游舊改辦）簽訂《委托書》，由龍游某城投公司委托龍游舊改辦實施龍游縣大南門歷史文化街區(qū)保護項目（一期）國有土地上房屋收購項目（以下簡稱大南門房屋收購項目），期限自項目調查摸底至收購項目實施完成。2015年12月9日，龍游某城投公司發(fā)布公告，公告該公司作為收購單位，收購靈山江以西，太平路以南，西湖沿巷一、二弄以東，巨龍路以北，保留房屋除外的國有土地上房屋。并明確龍游舊改辦為委托收購實施單位及收購時間、大南門房屋收購項目實施方案等。汪某芳位于龍××縣××號的房屋位于收購范圍內。2016年1月5日，龍游縣房屋征收管理辦公室（以下簡稱龍游征管辦）分別與衢州市恒泰房屋征遷服務有限公司、臨海市偉群拆遷有限公司針對龍游縣城區(qū)大南門區(qū)域被收購房屋事項簽訂《房屋拆除工程合同》，合同約定大南門區(qū)域被收購的房屋由衢州市恒泰房屋征遷服務有限公司、臨海市偉群拆遷有限公司負責拆除，并承擔相應的行為責任。汪某芳未提出收購申請，也未簽訂房屋收購協(xié)議，其房屋也未被拆除。2016年5月21日，龍游某城投公司、龍游舊改辦向汪某芳作出書面通知，告知“在2016年6月9日（含）前未提交收購申請，未簽訂房屋收購協(xié)議的，不再享受大南門歷史文化街區(qū)保護項目（一期）房屋收購特別獎政策”,并于同月28日送達汪某芳。2016年9月27日，汪某芳樓上住戶均已簽訂收購協(xié)議，被收購房屋騰空交付房屋拆除單位。汪某芳不服，以收購工作系由龍游縣政府組織實施，強制收購行為侵犯其合法權益為由，向法院提起行政訴訟，請求確認龍游縣政府以收購代替征收的行政行為違法，判令龍游縣政府按行政征收的法律規(guī)定依法進行征收工作。
浙江省衢州市中級人民法院于2017年6月28日作出（2017）浙08行初9號行政判決，1.駁回汪某芳要求確認龍游縣政府以收購代替征收的行政行為違法的起訴；2.駁回汪某芳要求判令龍游縣政府按行政征收的法律規(guī)定依法進行征收的訴訟請求。
一審宣判后，汪某芳不服提起上訴，浙江省高級人民法院于2017年10月18日作出（2017）浙行終818號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，汪某芳向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2018年12月6日作出（2018）最高法行申2624號行政裁定，駁回再審申請人汪某芳的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為：
一、關于收購行為的性質認定與救濟途徑問題
根據(jù)一、二審法院查明的事實，可以看出本案征購糾紛，并非因行政機關或者國有公司收購個別房屋引發(fā)，而系龍游縣政府在舊城改造過程中，為實現(xiàn)公共利益和行政管理目標，以委托國有公司收購來代替應當依法進行的征收而引發(fā)。雖然該項收購協(xié)議名義上的簽訂主體是國有龍游某城投公司，但此種收購本身屬于政府征收職能的委托，并服務和服從于舊城改造這一公共利益需要，因而此種收購協(xié)議也即具有了行政協(xié)議的屬性。將該類行為納入行政訴訟審查范疇，有利于加強對地方政府行為的監(jiān)督，防止行政機關濫用收購代替征收，規(guī)避司法審查監(jiān)督。且建立在平等、自愿基礎上的收購協(xié)議，因其在一定層面上有利于提高舊城改造效率，并有助于通過提高收購價格來對房屋所有權人給予更加充分的補償安置，具有現(xiàn)實合理性和可行性，因而不宜完全否定此種收購模式的合法性。且不論市、縣級人民政府委托國有公司還是政府相關職能部門實施收購并簽訂收購協(xié)議，基于合同相對性原則，因履行協(xié)議發(fā)生的糾紛，并非都需以地方人民政府為被告；但在此過程中實施的違法強制拆除行為的法律責任則仍應由行政主體承擔，且市、縣級人民政府或者其委托的國有公司、征收辦等部門在實施收購過程中，必須堅持平等、自愿、等價、有償原則，與房屋所有權人簽訂相關收購協(xié)議，對房屋所有權人進行不低于市場評估價格的公平合理補償安置。收購主體存在以欺詐、脅迫等手段簽訂收購協(xié)議情形的，人民法院可確認收購協(xié)議無效。因此，一審判決僅因為收購主體系國有公司即認定收購行為系平等主體間民事法律行為，認定不當。二審判決關于龍游某城投公司對涉案區(qū)域房屋收購行為不是民事行為的認定正確。
二、拆除他人房屋時未能保障汪某芳房屋正常使用條件是否構成侵權問題
本案中，龍游某城投公司、龍游舊改辦認為汪某芳提出的收購方案不符合補償安置政策規(guī)定，而汪某芳又不接受收購方提出的收購條件。2016年5月21日，龍游某城投公司、龍游舊改辦向汪某芳作出書面通知，告知：在2016年6月9日（含）前未提交收購申請，未簽訂房屋收購協(xié)議的，不再享受大南門歷史文化街區(qū)保護項目（一期）房屋收購特別獎政策，并于同月28日送達汪某芳?？梢?，雙方因要約與反要約未能最終形成一致，已經(jīng)終止了收購程序。
汪某芳在收購方未能滿足其收購要求的情況下，依法有權自愿選擇不出售其房屋；龍游縣政府、龍游某城投公司、龍游舊改辦均有義務尊重其不簽訂收購協(xié)議的權利。根據(jù)雙方在本院組織的聽證過程中的陳述以及汪某芳提供的現(xiàn)場照片等證據(jù)，足以證明在汪某芳未簽訂收購協(xié)議并在涉案房屋居住的情況下，龍游征管辦委托的房屋拆除公司自2016年9月27日起已經(jīng)開始破壞性拆除汪某芳樓上以及周邊住戶已被收購的房屋，對汪某芳房屋的居住以及經(jīng)商環(huán)境已經(jīng)造成嚴重影響。由于舊城改造項目系政府推動實施，相關拆除工作也系政府職能部門委托實施，此種侵權也即構成行政侵權。二審判決以龍游某城投公司對汪某芳涉案房屋的收購并未實現(xiàn)為由，認為龍游某城投公司對涉案區(qū)域其他房屋的收購行為與汪某芳沒有法律上的利害關系，是將對他人房屋收購行為與拆除房屋關系相割裂，未能顧及已實際發(fā)生的拆除行為對汪某芳房屋居住功能及經(jīng)營環(huán)境造成的損害，屬于認定事實不清。此雖與汪某芳原審訴訟請求不明確有關，也與原審法院忽略訴訟引導，不重視實質化解糾紛并從有利于原告角度解釋訴訟請求有關。
三、收購與拆除等先行行為是否形成龍游縣政府依法征收補償?shù)母诫S義務問題
本案的特殊性在于，由于龍游縣政府已經(jīng)收購了該街區(qū)的絕大部分房屋并正在進行成片的拆除改造，汪某芳戶的居住環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境已經(jīng)因為涉案收購和拆除行為發(fā)生了巨大變化，其所從事的商業(yè)經(jīng)營活動實際上已經(jīng)停止；特別是龍游征管辦委托的房屋拆除公司實施的破壞性拆除行為，既嚴重影響汪某芳房屋的安全性、舒適性，也造成房屋周圍居住環(huán)境與商業(yè)功能基本喪失。在此情形下，龍游縣政府因自己的先行行為而產(chǎn)生了對汪某芳房屋進行征收并補償?shù)母诫S義務或者賠償房屋價值的附隨義務。二審法院要求汪某芳對涉案拆除行為另尋救濟，并以汪某芳未提供證據(jù)證明相關職能部門已經(jīng)依法針對涉案項目啟動征收程序為由，認為不宜直接判令龍游縣政府履行征收職責，未能實質性回應汪某芳的訴求，也未考慮龍游縣政府等相關單位因其先行行為而形成的必須依法征收或者賠償?shù)母诫S義務。2018年11月5日，龍游縣政府作出的龍政房征字〔2018〕1號龍游縣人民政府房屋征收決定書，也印證了汪某芳有關要求征收訴訟請求的合法性，二審法院上述理由系對《國有土地上房屋征收與補償條例》有關征收規(guī)定的錯誤理解。在現(xiàn)行法律制度缺乏強制性收購規(guī)定的前提下，對舊城改造中未達成收購協(xié)議的房屋的拆除，只能通過《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的征收程序來解決。
綜上，龍游縣政府在與汪某芳未能就收購問題簽署收購協(xié)議的情況下，應當及時啟動征收程序；其不及時依法進行征收反而采用不適當拆除方式破壞汪某芳房屋的居住與經(jīng)營環(huán)境，造成該房屋正常使用功能嚴重貶損，依法構成行政侵權，并應當承擔相應的行政責任。龍游縣政府與相關單位因其先行行為，也即因此而負有依法征收補償或者賠償?shù)母诫S義務；汪某芳依法具有選擇征收補償程序或者侵權賠償程序的權利。鑒于汪某芳選擇征收補償程序且龍游縣政府也已經(jīng)在本院聽證后主動啟動征收補償程序，并于2018年11月5日作出房屋征收決定，汪某芳涉案房屋在征收范圍內，本案汪某芳有關征收訴求已經(jīng)得到支持，故一、二審法院判決存在的問題，無進一步糾正必要。為減少訴累，本案亦無啟動再審程序必要。需要特別說明的是，無論是收購程序、征收程序還是賠償程序，對房屋產(chǎn)權的保障，原則上均應以當時當?shù)赝瑓^(qū)位同類房屋的市場評估價作為基準。如汪某芳房屋2018年度市場評估價因周邊環(huán)境的巨大變化而受到影響，則龍游縣政府應當以2016年啟動收購以來的市場評估價就高確定標準。同時，對于因不恰當拆除本身造成的損失賠償問題，龍游縣政府在作出補償決定時，應當一并予以考慮。汪某芳也應當理性評估房屋實際價格，盡可能通過協(xié)議方式解決本案的一系列問題。
裁判要旨
1.當事人在收購方未能滿足其收購要求的情況下，有權自愿選擇不出售其房屋；收購方有義務尊重其不簽訂收購協(xié)議的權利。在當事人未簽訂收購協(xié)議并在涉案房屋居住的情況下，收購方破壞性拆除當事人相鄰已被收購的房屋，對當事人房屋的居住或者經(jīng)商環(huán)境造成嚴重影響的，構成行政侵權。
2.收購方破壞性拆除當事人相鄰已被收購的房屋，既嚴重影響當事人房屋的安全性、舒適性，也造成房屋周圍居住環(huán)境或商業(yè)功能喪失的，市、縣政府因自己的先行行為而產(chǎn)生了對當事人房屋進行征收并補償?shù)母诫S義務或者賠償房屋價值的附隨義務。在現(xiàn)行法律制度缺乏強制性收購規(guī)定的前提下，對舊城改造中未達成收購協(xié)議的房屋的拆除，只能通過《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的征收程序來解決。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第1款
一審：浙江省衢州市中級人民法院（2017）浙08行初9號行政判決（2017年6月28日）
二審：浙江省高級人民法院（2017）浙行終818號行政判決（2017年10月18日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行申2624號行政裁定（2018年12月6日）
