徐某等4人訴上城區(qū)人民政府行政強制及行政賠償案-街道辦以拆危為名實施拆除行為的責任主體
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-020-004
關(guān)鍵詞
行政訴訟/行政賠償/強制拆除房屋/起訴條件/適格被告
基本案情
法院經(jīng)審理查明：徐某等4人居住的杭州市上城區(qū)南興加兒巷X號房屋被列入杭州地鐵5號線一期工程侯潮路站二期項目征收紅線范圍內(nèi)。2015年12月29日，實施單位拆除涉案房屋部分屋頂、東墻、西墻、東墻的公共進出門。徐某等4人以杭州市上城區(qū)人民政府為被告提起行政訴訟，請求：1.確認2015年12月29日上城區(qū)政府強行拆除杭州地鐵5號線一期工程侯潮路站二期項目征收紅線范圍內(nèi)南興加兒巷X號房屋的行為違法；2.判令上城區(qū)政府賠償南興加兒巷X室之2陸某娣戶因2015年12月29日上述強拆行為導(dǎo)致陸某娣個人財物滅失經(jīng)濟損失人民幣50萬元，居住損失人民幣50萬元，精神損害費人民幣100萬元；3.判令上城區(qū)政府賠償南興加兒巷X號204室之1姚某程戶因上城區(qū)政府上述強拆行為導(dǎo)致姚某程、徐某、徐某個人財物滅失經(jīng)濟損失人民幣100萬元，居住損失人民幣100萬元，精神損害費人民幣300萬元；4.判令上城區(qū)政府賠償徐某人民幣219.73萬元；5.判令上城區(qū)政府賠償徐某因上述強拆行為導(dǎo)致工作財物滅失，致使徐某至今無法從事母嬰類電商微商工作的經(jīng)濟損失人民幣500萬元。
浙江省杭州市中級人民法院于2017年10月11日作出（2017）浙01行初260號行政裁定，駁回徐某等4人的起訴。
一審宣判后，徐某等4人不服提起上訴，浙江省高級人民法院于2017年12月27日作出（2017）浙行終1470號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。
二審宣判后，徐某等4人向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2018年6月13日作出（2018）最高法行申1954號行政裁定，駁回再審申請人徐某等4人的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為：本案中，各方對街道辦事處以拆除危房的名義實施拆除的事實，并無異議，分歧僅在于誰是最終的責任主體并以此確定適格被告。
首先，街道辦事處作為派出機關(guān)可以自己名義獨立作出行政行為并承擔責任?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府可以設(shè)立行署，縣、自治縣的人民政府可以設(shè)立區(qū)公所，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府可以設(shè)立街道辦事處，分別作為同級人民政府的派出機關(guān)。與行政機關(guān)設(shè)立的行使該行政機關(guān)部分行政職權(quán)的派出機構(gòu)不同，地方人民政府設(shè)立的派出機關(guān)是獨立的行政主體，能夠以自己名義獨立作出行政行為并獨立承擔相應(yīng)的責任。因此，街道辦事處在有關(guān)人民政府未進行委托的情況下，其以自己的名義單獨作出相應(yīng)的行政行為，對由此產(chǎn)生的訴訟，街道辦事處是適格被告并獨立承擔法律責任，而不宜以派出機關(guān)即相應(yīng)的人民政府為被告。因此，否定街道辦事處的被告主體資格，而主張一律以設(shè)立的人民政府為被告的觀點，不符合上述規(guī)定精神，也導(dǎo)致《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款的規(guī)范目的落空，也違反《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款之規(guī)定。
其次，即使認定街道辦事處實施的強制拆除，系以房屋征收部門委托的房屋征收實施單位名義而實施，對相應(yīng)的法律后果也應(yīng)由房屋征收部門承擔，而不應(yīng)由作為征收主體的市、縣級人民政府承擔。《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）第四條規(guī)定，市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。第五條規(guī)定，房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十五條進一步規(guī)定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。征收實施單位受房屋征收部門委托，在委托范圍內(nèi)從事的行為，被征收人不服提起訴訟的，應(yīng)當以房屋征收部門為被告。據(jù)此，街道辦事處既非征收主體，也非組織實施房屋征收與補償工作的房屋征收部門，而只可能是按照本級人民政府規(guī)定的職責分工，接受房屋征收部門的委托，承擔房屋征收與補償具體工作的被委托單位。因此，街道辦事處作為房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)所從事的行為，由委托人房屋征收部門承擔其后果，由此引發(fā)的訴訟，亦由房屋征收部門作為適格被告并承擔相應(yīng)責任。再審申請人堅持以上城區(qū)政府為被告，亦不符合上述規(guī)定情形。
最后，街道辦事處超出房屋征收部門委托范圍，違法以拆除危房名義實施的房屋拆除行為，應(yīng)當由其自己承擔法律責任。本案更為特殊之處在于，強制拆除行為雖然形成于國有土地上房屋征收過程中，本應(yīng)受《征補條例》調(diào)整，并應(yīng)當以《征補條例》有關(guān)征收補償具體職權(quán)規(guī)定確定適格被告。但是，由于涉案房屋被拆除并非因征收而進行，而是以拆除危房的名義而實施。在此情形下并不宜僅依《征補條例》規(guī)定的相應(yīng)行政主體的行政職權(quán)，判斷行為主體、訴訟主體和責任主體，也不能僅以涉案房屋征收與補償方案確定的房屋征收實施單位為適格被告。就本案而言，房屋征收部門雖委托紫陽街道辦事處承擔房屋征收與補償具體工作，但紫陽街道辦事處以自己名義實施的危房拆除行為，并非適用《征補條例》的規(guī)定對國有土地上的合法房屋所具體實施的征收補償，而是適用《城市危險房屋管理規(guī)定》以自己的名義實施的危房拆除行為，而現(xiàn)有證據(jù)也不能證明紫陽街道辦事處系受房屋征收部門的委托實施的危房拆除行為。因此，對紫陽街道辦事處明顯超出房屋征收部門委托范圍而自己獨立實施的行為，應(yīng)當由其自己承擔相應(yīng)的法律責任。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第二款有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以實施該行為的機構(gòu)或者組織為被告的規(guī)定，亦體現(xiàn)了“誰行為，誰負責，誰為被告”的基本理念。再審申請人如對涉案強制拆除行為不服，應(yīng)以紫陽街道辦事處為被告提起訴訟，而不應(yīng)以人民政府為被告。再審申請人在一審法院釋明變更被告后，拒絕變更，仍堅持以人民政府為被告，無法律依據(jù)。
需要強調(diào)的是，否定涉案房屋系因征收而拆除，是基于本案的證據(jù)和事實，并非認可市、縣級人民政府、以及市、縣級人民政府確定的房屋征收部門、甚至房屋征收部門委托的房屋征收實施單位，可以違法以拆除危房的名義進行合法的征收搬遷。行政主體在征收拆遷過程中，違反《城市危險房屋管理規(guī)定》的立法目的和法定條件，采取違法拆危的方式進行征收拆遷，人民法院不應(yīng)予以支持；造成物權(quán)損失的，應(yīng)當依法賠償。
裁判要旨
街道辦事處在有關(guān)人民政府未進行委托的情況下，其以自己的名義單獨作出相應(yīng)的行政行為，街道辦事處是適格被告并獨立承擔法律責任，而不宜以相應(yīng)的人民政府為被告。街道辦事處作為房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)所從事的行為，由委托人房屋征收部門承擔其后果，由此引發(fā)的訴訟，亦由房屋征收部門作為適格被告并承擔相應(yīng)責任。街道辦事處超出房屋征收部門委托范圍，違法以拆除危房名義實施的房屋拆除行為，應(yīng)當由其自己承擔法律責任。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第1款、第5款
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第20條
一審：浙江省杭州市中級人民法院（2017）浙01行初260號行政裁定（2017年10月11日）
二審：浙江省高級人民法院（2017）浙行終1470號行政裁定（2017年12月27日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行申1954號行政裁定（2018年6月13日）
