某某公司訴新鄉(xiāng)平原管委會、原陽縣政府、新鄉(xiāng)市政府行政處罰案-因未達到“三通一平”條件未進行開發(fā)利用的，可認定為有正當原因
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-001-023
關(guān)鍵詞
行政/行政處罰/三通一平/正當原因/無償收回土地
基本案情
2014年3月26日，某某公司通過競拍方式競得案涉國有建設(shè)用地的使用權(quán)。后與原陽縣國土資源局（新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會國土資源局）簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，約定出讓人同意在交付土地時該宗土地應(yīng)達到三通一平條件。《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》簽訂后，某某公司繳納了土地出讓金。2018年4月27日，原陽縣國土資源局（新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會國土資源局）通過《新鄉(xiāng)日報》向某某公司發(fā)送《告知函》，告知該公司所取得的建設(shè)用地荒廢擱置早已超過2年，擬對該建設(shè)用地使用權(quán)收回。此后，原陽縣國土資源局（新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會國土資源局）分別作出《閑置土地調(diào)查通知書》《閑置土地認定書》《閑置土地處置聽證權(quán)利告知書》。2018年12月13日，原陽縣政府、平原管委會向某某公司作出《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，決定依法無償收回上述閑置土地使用權(quán)。某某公司不服，向新鄉(xiāng)市政府申請行政復(fù)議，新鄉(xiāng)市政府作出《行政復(fù)議決定書》，維持了《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》。某某公司不服，遂提起本案訴訟。
河南省洛陽市中級人民法院于2019年9月10日作出(2019)豫03行初335號行政判決：撤銷原陽縣政府、平原管委會作出的原（平）土閑收字(2018)1號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》；撤銷新鄉(xiāng)市政府作出的新政復(fù)決(2019)75號《行政復(fù)議決定書》。平原管委會不服，提出上訴。河南省高級人民法院于2020年6月24日作出（2019）豫行終3595號行政判決：駁回上訴，維持原判。平原管委會不服申請再審。最高人民法院于2021年11月12日作出（2021）最高法行申1465號行政裁定：駁回平原管委會的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為，本案《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》約定原陽縣國土資源局（新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會國土資源局）出讓給某某公司的土地應(yīng)當符合合同約定的“三通一平”條件。某某公司稱原陽縣國土資源局未能依據(jù)行政協(xié)議的約定交付達到三通一平標準的土地，原陽縣政府、平原管委會亦陳述“目前案涉的建設(shè)用地的市政供水沒有通到位，企業(yè)可以自行打井取水”，此種情形下不宜認定為交付的土地通水，即不符合“三通一平”條件。某某公司在土地未達到三通條件的情況下，未對案涉土地開發(fā)利用，理由正當。故《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》認定某某公司未動工開發(fā)滿兩年，將案涉土地閑置，事實和法律依據(jù)不足?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定：“行政處罰決定書應(yīng)當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達當事人。”《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》屬于行政處罰的范疇，應(yīng)依照民事訴訟法的規(guī)定送達當事人。公告送達的前提條件是受送達人下落不明，或者用其他送達方式無法送達。行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，行政機關(guān)應(yīng)當對其重要程序性權(quán)利給予有效的保障，行政行為存在對當事人依法享有的重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)損害情形的，法院應(yīng)當依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第三項之規(guī)定判決撤銷。
本案被訴的《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》涉及某某公司的重大利益，原陽縣國土資源局（新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會國土資源局）在未窮盡其他送達方式進行送達的情況下，以電話聯(lián)系不上某某公司、找不到該公司辦公地點為由，認為某某公司不配合調(diào)查，即通過公告方式向某某公司送達《閑置土地認定書》《閑置土地處置聽證權(quán)利告知書》，變相剝奪了某某公司在行政處罰決定書作出前享有的陳述、申辯的權(quán)利，作出《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》違反上述法律規(guī)定的程序。故原審判決撤銷原陽縣政府、平原管委會作出的原（平）土閑收字(2018)1號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》并無不當。因原行政行為《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》因存在主要證據(jù)不足、違反法定程序的情形，新鄉(xiāng)市政府的《行政復(fù)議決定書》維持原行政行為，適用法律錯誤，故原審法院撤銷新鄉(xiāng)市政府作出的新政復(fù)決(2019)75號《行政復(fù)議決定書》亦無不當。
裁判要旨
1.可以無償收回土地使用權(quán)的條件應(yīng)是滿2年未動工開發(fā)且無除外規(guī)定的情形。因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的情形。土地因未按照約定達到“三通一平”條件而未能開發(fā)利用，可以認定有正當原因。不符合無償收回土地使用權(quán)的條件。
2.依照《城市房地產(chǎn)管理法》第26條的規(guī)定，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿2年未動工開發(fā)的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定。作出程序應(yīng)符合《行政處罰法》第40條和《民事訴訟法》第92條第1款的規(guī)定。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第26條
《閑置土地處置辦法》第8條
一審：河南省洛陽市中級人民法院（2019）豫03行初335號行政判決（2019年9月10日）
二審：河南省高級人民法院（2019）豫行終3595號行政判決（2020年6月24日）
再審：最高人民法院（2021）最高法行申1465號行政裁定（2021年11月12日）
