近年來(lái)我國(guó)綠色金融規(guī)模不斷增長(zhǎng)，但在發(fā)展過(guò)程中還存在一系列問(wèn)題，難以有效支撐十八屆三中全會(huì)提出的生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在：不同層級(jí)的政府之間、政府和市場(chǎng)之間在發(fā)展綠色金融意愿上存在背離和偏差，影響了綠色金融的發(fā)展；綠色金融相關(guān)法律體系存在缺陷；綠色可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略尚未在金融政策中得到充分反映；缺乏對(duì)綠色金融的準(zhǔn)確定義；缺乏頂層設(shè)計(jì)，跨部門(mén)協(xié)調(diào)合作有待加強(qiáng)；引導(dǎo)市場(chǎng)的相關(guān)措施不到位等。
綠色金融在我國(guó)尚未得到足夠高度的重視
不同層級(jí)的政府之間、政府和市場(chǎng)之間在發(fā)展綠色金融意愿上存在背離和偏差，影響了綠色金融的發(fā)展。綠色金融涉及不同層級(jí)的政府和金融機(jī)構(gòu)、投融資者、其他利益相關(guān)者等多方主體，這些主體都有各自不同的利益考量。實(shí)踐中由于激勵(lì)、考核機(jī)制不完善等因素，造成部分地方政府發(fā)展綠色金融的意愿不足，難以主動(dòng)引導(dǎo)市場(chǎng)資源配置。
目前我國(guó)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的考核雖然不再唯GDP，但環(huán)保因素占比依然偏低，且容易流于形式。這就導(dǎo)致部分地方政府仍以本地GDP增長(zhǎng)為最高目標(biāo)，環(huán)保要求則被擱置。同時(shí)由于未能通過(guò)政策和體制安排，將市場(chǎng)價(jià)格體系下綠色項(xiàng)目的正外部性和污染投資的負(fù)外部性顯性化，因而難以為綠色金融發(fā)展提供足夠的激勵(lì)機(jī)制。綠色金融的發(fā)展更多源自行政性推動(dòng)，而未能有效鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的主動(dòng)行為。企業(yè)環(huán)保違法違規(guī)成本偏低的事實(shí)既降低了企業(yè)對(duì)綠色金融的有效需求，也削弱了金融機(jī)構(gòu)研發(fā)和經(jīng)營(yíng)綠色金融業(yè)務(wù)的動(dòng)力。不少“兩高一?！逼髽I(yè)仍憑高利潤(rùn)、高回報(bào)對(duì)商業(yè)銀行頗具吸引力，而大量中小節(jié)能環(huán)保企業(yè)，因生命周期短、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)高，且缺乏抵質(zhì)押品或保證機(jī)制而難以得到銀行貸款支持。
我國(guó)綠色金融立法始于上世紀(jì)90年代，以1995年人民銀行頒布的《關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》為標(biāo)志，迄今已經(jīng)出臺(tái)了多部規(guī)章和規(guī)范性文件。但從實(shí)踐情況看，現(xiàn)有綠色金融相關(guān)法律體系仍存在立法層次低、責(zé)任歸屬不明確、操作性不強(qiáng)等缺陷。一是現(xiàn)有綠色金融規(guī)范性法律文件的制定主體主要是國(guó)務(wù)院有關(guān)部委，法律效力較低，缺乏法律應(yīng)有的強(qiáng)制力和權(quán)威性；二是多是建議和宣示性的聲明要求，缺少明確的法律責(zé)任規(guī)定，造成“違法難究”，規(guī)定無(wú)法落實(shí)等問(wèn)題。三是操作性差，以《意見(jiàn)》和《指引》為主，多為原則性規(guī)定，缺少具體標(biāo)準(zhǔn),實(shí)踐中難以執(zhí)行和落實(shí)。
目前我國(guó)已將經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，這為綠色金融發(fā)展賦予了廣闊的空間和機(jī)遇。但現(xiàn)有綠色金融政策支持體系尚難以將綠色項(xiàng)目的巨大外部性?xún)?nèi)生化，無(wú)法為市場(chǎng)主體的投融資提供足夠的激勵(lì)。比較而言，農(nóng)村金融和小微企業(yè)融資是金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)中公認(rèn)的兩大薄弱環(huán)節(jié)，并由此成為政策扶持的關(guān)鍵著力點(diǎn)。中央政府和地方政府均從多個(gè)角度對(duì)農(nóng)村金融和中小企業(yè)融資給出了政策支持。與之相比，綠色金融并沒(méi)有被提到同樣的重視高度，享受的政策支持相對(duì)有限。
由于我國(guó)尚未建立明確的綠色金融概念框架和統(tǒng)計(jì)意義上的詳細(xì)定義，導(dǎo)致實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：一是對(duì)綠色金融的狹隘理解可能限制政策支持體系和市場(chǎng)實(shí)踐的發(fā)展。如在保險(xiǎn)領(lǐng)域，國(guó)外將綠色保險(xiǎn)定義為與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理有關(guān)的各種保險(xiǎn)計(jì)劃，實(shí)質(zhì)是將保險(xiǎn)作為可持續(xù)發(fā)展的工具以應(yīng)對(duì)包括氣候變化、污染和環(huán)境破壞在內(nèi)的與環(huán)境有關(guān)的諸多問(wèn)題。而現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)綠色保險(xiǎn)的定義非常狹窄，通常特指“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”這一特定險(xiǎn)種，并未將氣候變化這一更為長(zhǎng)期的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素納入綠色保險(xiǎn)范疇內(nèi)。二是概念之間可能存在沖突。由于綠色金融涉及的節(jié)能減排項(xiàng)目多屬“兩高”行業(yè)，致使銀行開(kāi)展綠色金融業(yè)務(wù)越多，在“兩高”行業(yè)的信貸規(guī)模增長(zhǎng)就越快，出現(xiàn)政策激勵(lì)效果相互矛盾的現(xiàn)象。
綠色金融涉及多個(gè)政府部門(mén)，需要良好的跨部門(mén)協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制。但目前跨部門(mén)協(xié)作仍存在信息溝通不足、政策不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。具體表現(xiàn)：一是信息共享機(jī)制尚未落實(shí)，未建立起環(huán)保部門(mén)與金融監(jiān)管部門(mén)之間的有效信息溝通機(jī)制。二是信息呈現(xiàn)單向流動(dòng)態(tài)勢(shì)。以綠色信貸為例，目前的政策文件僅要求環(huán)保部門(mén)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供企業(yè)環(huán)境違法信息，而未要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)與環(huán)保部門(mén)共享企業(yè)信貸融資信息。既不利于環(huán)保部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)督，也影響部門(mén)之間的長(zhǎng)效合作。三是缺乏工作平臺(tái)，導(dǎo)致環(huán)保部門(mén)和金融部門(mén)之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系無(wú)法落實(shí)，綠色政策推出后缺乏可操作的工作標(biāo)準(zhǔn)，使金融機(jī)構(gòu)無(wú)所適從。四是缺乏來(lái)自外部公眾的有效監(jiān)督。綠色金融的部門(mén)協(xié)作涉及環(huán)境安全和公共利益，但目前我國(guó)對(duì)民眾有關(guān)污染企業(yè)相關(guān)信息的披露仍顯不足。
我國(guó)在綠色金融發(fā)展中引導(dǎo)市場(chǎng)的相關(guān)措施不到位。具體表現(xiàn)：一是環(huán)境損害成本的合理負(fù)擔(dān)機(jī)制尚未形成，使得市場(chǎng)主體環(huán)保投資的內(nèi)在動(dòng)力不足。二是財(cái)稅激勵(lì)政策不到位。當(dāng)前財(cái)稅支持政策主要針對(duì)節(jié)能環(huán)保企業(yè)或項(xiàng)目展開(kāi)，但對(duì)支持這類(lèi)企業(yè)或項(xiàng)目發(fā)展的金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)卻缺乏相應(yīng)的配套激勵(lì)政策。如在綠色信貸方面缺乏財(cái)政貼息、稅收減免、稅前計(jì)提撥備、壞賬自主核銷(xiāo)等優(yōu)惠政策，在綠色保險(xiǎn)方面缺乏中央財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼等。三是專(zhuān)業(yè)人才發(fā)展戰(zhàn)略等配套機(jī)制的建設(shè)尚未引起足夠的重視。四是市場(chǎng)服務(wù)中介體系發(fā)展滯后，現(xiàn)有各類(lèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、咨詢(xún)公司等）大多尚未涉足綠色金融服務(wù)領(lǐng)域，專(zhuān)事綠色發(fā)展相關(guān)業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)（如環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)服務(wù)公司等）更是空白。
加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)
理順跨部門(mén)行政管理體制
當(dāng)前我國(guó)綠色金融制度總體上停留在試點(diǎn)和政策層面，內(nèi)容尚不完整，效能也難以充分發(fā)揮。要充分發(fā)揮綠色金融政策調(diào)控市場(chǎng)和保護(hù)環(huán)境的作用，就應(yīng)當(dāng)以法律的形式確立綠色金融制度，秉承“寓義于利”的理念，在投融資領(lǐng)域加強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，并與其他相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)法律相配套，最大限度發(fā)揮法律的規(guī)范和調(diào)控作用。
具體而言，在立法路徑上采取綠色金融促進(jìn)法和金融法生態(tài)化并行不悖的方式。一方面，由全國(guó)人大出臺(tái)《綠色金融促進(jìn)法》，將現(xiàn)有綠色金融法規(guī)、政策轉(zhuǎn)化升級(jí)為法律；另一方面，在對(duì)《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》進(jìn)行修改時(shí)，加入綠色信貸、綠色證券和綠色保險(xiǎn)制度的相關(guān)規(guī)定。在立法層級(jí)上，堅(jiān)持中央立法為主導(dǎo)，同時(shí)鼓勵(lì)各省市自治區(qū)人大根據(jù)《綠色金融促進(jìn)法》等綠色金融法律的相關(guān)規(guī)定，因地制宜制定《綠色金融促進(jìn)條例》，更有針對(duì)性地指導(dǎo)、促進(jìn)本地區(qū)綠色金融創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù)。在立法內(nèi)容上，一是明確立法目的：以十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)精神為指導(dǎo)思想，以保障金融業(yè)安全穩(wěn)健運(yùn)行為直接目的，把促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為最終目的。二是明確綠色金融的定義和各主體的權(quán)利義務(wù)?？梢越梃b美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，按照民事責(zé)任為主，刑事、行政責(zé)任為輔的原則，進(jìn)一步明確銀行對(duì)所提供融資項(xiàng)目環(huán)境影響的法定審查義務(wù)，確立金融機(jī)構(gòu)環(huán)境法律責(zé)任。三是堅(jiān)持限制性規(guī)范和鼓勵(lì)性規(guī)范并舉，既全面列舉激勵(lì)措施，包括但不限于利率政策、財(cái)稅政策、授信額度等，又明確相關(guān)主體的法律責(zé)任。
發(fā)展綠色金融涉及一行三會(huì)、發(fā)改委、財(cái)稅部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)等多方主體的職責(zé)，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順跨部門(mén)行政管理體制。建議借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，成立常設(shè)的跨部門(mén)機(jī)構(gòu)——國(guó)家綠色發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由國(guó)務(wù)院總理任組長(zhǎng)，成員包括前述部委主要負(fù)責(zé)人，并建立專(zhuān)門(mén)的辦公室為領(lǐng)導(dǎo)小組提供日常運(yùn)作支持。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)之一是從事綠色發(fā)展相關(guān)的政策制定和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包括督促建立科學(xué)合理的綠色金融產(chǎn)品與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善綠色金融紀(jì)律約束機(jī)制等。領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)督促相關(guān)部門(mén)通過(guò)跨部門(mén)聯(lián)席會(huì)議、完善征信系統(tǒng)等方式，建立信息溝通與共享平臺(tái)。通過(guò)平臺(tái)，環(huán)保部門(mén)可以及時(shí)向金融監(jiān)管部門(mén)提供環(huán)境違法企業(yè)名單和金融機(jī)構(gòu)在環(huán)保方面的表現(xiàn)，金融監(jiān)管部門(mén)可以向環(huán)保部門(mén)反饋金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的融資信息。監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)將環(huán)境違法企業(yè)名單上傳供金融機(jī)構(gòu)查詢(xún)，其既可以直接約束環(huán)境違法企業(yè)，也可以根據(jù)環(huán)保部門(mén)提供的金融機(jī)構(gòu)環(huán)保表現(xiàn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境信用評(píng)級(jí)結(jié)果，并對(duì)評(píng)級(jí)較低的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施必要的制裁。在地方政府層面也相應(yīng)建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制
完善綠色金融政策支持體系
綠色金融業(yè)務(wù)的正外部性和高風(fēng)險(xiǎn)性需要政府介入提供必要的激勵(lì)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，強(qiáng)有力的政策支持是綠色金融可持續(xù)發(fā)展的重要保障。基于綠色金融對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重要意義和積極影響，有必要在整合資源的基礎(chǔ)上，比照當(dāng)前對(duì)農(nóng)村金融和小微企業(yè)的支持力度，著力完善現(xiàn)有綠色金融政策支持體系，推進(jìn)財(cái)稅政策、貨幣政策、信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)與配合，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展綠色金融業(yè)務(wù)的激勵(lì)和約束。為此建議如下：
在貨幣政策方面，可對(duì)發(fā)放綠色信貸達(dá)到一定比例的金融機(jī)構(gòu)定向下調(diào)存款準(zhǔn)備金要求，并制定專(zhuān)門(mén)的“支綠”再貸款政策。
在監(jiān)管政策方面，可借鑒對(duì)小微企業(yè)貸款的支持政策，將符合條件的綠色信貸不計(jì)入存貸比考核指標(biāo)。同時(shí)引入環(huán)境壓力測(cè)試制度，開(kāi)發(fā)符合我國(guó)國(guó)情且能夠適用于不同類(lèi)型金融資產(chǎn)組合的環(huán)境壓力測(cè)試的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)測(cè)體系和方法。
在財(cái)政政策方面，一是對(duì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展綠色金融業(yè)務(wù)的收入實(shí)行適當(dāng)?shù)乃枚惡驮鲋刀悆?yōu)惠；二是研究制定科學(xué)、便捷、有效的對(duì)綠色項(xiàng)目的貼息制度，將直接發(fā)放給企業(yè)的節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)化為信貸貼息，以市場(chǎng)的手段確保財(cái)政資金使用的效率性、公平性和普適性；三是擴(kuò)大政策覆蓋面，既支持治污改造項(xiàng)目，也支持新型綠色產(chǎn)業(yè)。添加清潔能源、天然氣汽車(chē)等內(nèi)容，并建立定期效益評(píng)估和項(xiàng)目清單修改機(jī)制。四是完善政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保并行分擔(dān)機(jī)制，安排政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)限定比例風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)，培養(yǎng)市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)生的激勵(lì)約束。
完善監(jiān)管制度
強(qiáng)化環(huán)境對(duì)金融機(jī)構(gòu)約束力度
政府的支持雖然必不可少，但市場(chǎng)化運(yùn)作始終是綠色金融可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，綠色金融市場(chǎng)化的運(yùn)作需要完善的中介服務(wù)體系提供支撐。綠色信貸項(xiàng)目通常技術(shù)較為復(fù)雜，難以全面準(zhǔn)確揭示項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，需要借助第三方的專(zhuān)業(yè)技術(shù)評(píng)估。為此，一是建議以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，建立公益性的環(huán)境成本信息系統(tǒng)，打通目前缺乏項(xiàng)目環(huán)境成本信息和分析能力的瓶頸，委托體制內(nèi)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，為決策者和全社會(huì)投資者提供依據(jù)。可以參考國(guó)際做法，將大氣污染排放、水污染、垃圾生成等造成的環(huán)境成本盡可能量化，嘗試評(píng)估未被當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格所反映的“外部性”規(guī)模。二是建議建立綠色評(píng)級(jí)體系。研究綠色因素對(duì)主權(quán)政府、地方政府和企業(yè)評(píng)級(jí)的影響路徑、影響程度等，合理確定評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與方法。盡快進(jìn)行綠色評(píng)級(jí)試點(diǎn)，并制定鼓勵(lì)或強(qiáng)制實(shí)施綠色評(píng)級(jí)的政策。
我們還需要完善綠色金融的監(jiān)管制度，強(qiáng)化環(huán)境對(duì)金融機(jī)構(gòu)的約束力度。為此，一是要完善綠色信貸監(jiān)管制度。逐步將“綠色信貸”由指導(dǎo)性政策上升為一種約束性制度安排，進(jìn)一步統(tǒng)一綠色信貸的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定綠色貸款指標(biāo)，將銀行和企業(yè)的環(huán)境、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系在一起，將環(huán)境、社會(huì)、氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入內(nèi)部授信程序，強(qiáng)化環(huán)境利益相關(guān)者的聯(lián)動(dòng)。二是要建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)體系。以修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》為依據(jù)，出臺(tái)《強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)條例》，將環(huán)責(zé)險(xiǎn)從一項(xiàng)試點(diǎn)性的業(yè)務(wù)提升為一種全國(guó)性、具有長(zhǎng)效機(jī)制的環(huán)保制度。同時(shí)要優(yōu)化地方政府在環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展中的角色定位，鼓勵(lì)省級(jí)政府將環(huán)責(zé)險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容納入地方性立法程序，并強(qiáng)化行政責(zé)任和問(wèn)責(zé)制度，落實(shí)地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任。三是支持綠色證券發(fā)展。包括制定綠色債券認(rèn)證體系，鼓勵(lì)綠色債券的發(fā)行和交易；建立上市公司和發(fā)債企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制披露機(jī)制、要求上市公司和發(fā)債企業(yè)在發(fā)表社會(huì)責(zé)任報(bào)告時(shí)增加環(huán)境信息披露；鼓勵(lì)民間專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)上市公司和發(fā)債企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)級(jí)和排名等等。四是出臺(tái)必要的財(cái)稅政策支持綠色金融業(yè)務(wù)發(fā)展。建議中央財(cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，用于支持環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在全國(guó)的推廣，重點(diǎn)用于符合條件的投保企業(yè)的保費(fèi)補(bǔ)貼和建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)等。五是加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)與金融業(yè)的協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享。加快建立完善環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)制，規(guī)范環(huán)境污染事故的責(zé)任認(rèn)定和損害鑒定工作,健全環(huán)境損害賠償制度。
（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所）
