《刑事審判參考》（2007年第3輯，總第56輯）
【第445號】廖某1等非法占用農(nóng)用地、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)案-非法占用園地、改變園地用途的能否以非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰
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二、主要問題
1.非法占用園地，擅自改變土地用途，數(shù)量較大的，能否以非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰?
2.單位擅自轉(zhuǎn)讓園地使用權(quán)并改變用途，情節(jié)嚴(yán)重的，能否追究單位的刑事責(zé)任?
三、裁判理由
(一)非法占用園地，擅自改變土地用途，數(shù)量較大的構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。
合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，為了加強土地管理，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，國家實行土地用途管制制度，禁止非法占用土地的行為。根據(jù)刑法第三百四十二條的規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的行為構(gòu)成非法占用耕地罪，這對于當(dāng)時保護基本農(nóng)田，使有限耕地不被大量毀壞起到了一定的遏制作用。但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，各地出現(xiàn)了毀林開發(fā)以及一些大量毀壞草地、園地、養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)用地，非法采砂、采礦、辦工業(yè)項目等嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的行為，刑法第三百四十二條的規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)新情況下懲治犯罪的需要。
基于此，2001年全國人大常委會第23次會議通過了刑法修正案(二)，將刑法原第三百四十二條修訂為:“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！睋?jù)此，2002年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國刑法)確定罪名的補充規(guī)定》中將刑法第三百四十二條的罪名修訂為非法占用農(nóng)用地罪?？梢?，修訂后的非法占用農(nóng)用地罪與1997年刑法規(guī)定的非法占用耕地罪的區(qū)別就在于將犯罪對象由原來的耕地擴大到農(nóng)用地。對于農(nóng)用地的理解，根據(jù)2004年《中華人民共和國土地管理法》第四條的規(guī)定，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。因此，作為非法占用農(nóng)用地的犯罪對象，農(nóng)用地并非僅指耕地和林地兩種，根據(jù)上述法律的規(guī)定，“農(nóng)用地”還應(yīng)包括草地、農(nóng)田水利地、養(yǎng)殖水面等其他用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。因此，本案中受到非法占用的園地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地應(yīng)當(dāng)能夠成為刑法第三百四十二條的犯罪對象。
非法占用農(nóng)用地罪客觀表現(xiàn)為違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的行為。
“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”是指違法土地利用總體規(guī)劃，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用耕地、林地等農(nóng)用地，或者采取欺騙手段騙取審批手續(xù)等行為;“改變被占用土地用途”是指改變土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的農(nóng)用地的原用途，如占用耕地建設(shè)度假村，開墾林地、草地種植莊稼，占用林地挖掘魚塘養(yǎng)魚、養(yǎng)蝦等;“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”是指非法占用農(nóng)用地后非法改變農(nóng)用地用途，致使耕地、林地等農(nóng)用地原有的農(nóng)用條件遭到嚴(yán)重破壞，原有的農(nóng)用地效用功能喪失，無法或者短期內(nèi)難以恢復(fù)原有功能等情形。非法占用農(nóng)用地的行為，必須達到“數(shù)量較大”的才構(gòu)成犯罪。對于本罪中的“數(shù)量較大”，只有2000年《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體運用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)可作參照?！督忉尅穼⑵茐母氐挠嘘P(guān)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)予以了明確，根據(jù)該《解釋》，非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農(nóng)田5畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上;非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田5畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。由于不同種類的土地存在用途上的不同和稀缺程度以及對社會經(jīng)濟發(fā)展的重要程度的差異，體現(xiàn)在刑法保護程度上就有不同，對此《解釋》中已經(jīng)體現(xiàn)出這種精神。如根據(jù)《解釋》第一條的規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，“情節(jié)嚴(yán)重”的構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，就區(qū)分了不同土地規(guī)定了三種標(biāo)準(zhǔn):(1)非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田5畝以上的;(2)非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上的;(3)非法轉(zhuǎn)讓、倒賣其他土地20畝以上的。因此，我們認(rèn)為，對于非法占用耕地以外的林地等其他農(nóng)用地依照刑法第三百四十二條進行定罪處罰的有關(guān)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，在目前尚沒有有關(guān)司法解釋明確規(guī)定的情況下，可以參照《解釋》的規(guī)定，將非法占用耕地以外的其他農(nóng)用地“數(shù)量較大”掌握在20畝以上，“造成耕地以外的其他農(nóng)用地大量毀壞”的標(biāo)準(zhǔn)掌握在20畝以上。
綜上，本案中被告人廖某1、張某2雖然與村簽訂了承包72畝園地進行采砂的合同，但在沒有土地使用審批手續(xù)、采砂審批手續(xù)的情況下，非法占用園地72畝，實際毀壞園地面積共計23.71畝，取砂平均深度3.563米。以實際毀壞園地面積共計23.71畝考量，其行為既符合非法占用耕地“數(shù)量較大”的條件，也符合非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”的情形，法院對其以非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰是正確的。
(二)單位擅自轉(zhuǎn)讓園地使用權(quán)并改變用途，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)追究單位的刑事責(zé)任。
刑法第二百二十八條規(guī)定，以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪。同時根據(jù)刑法第二百三十一條規(guī)定，單位也可以構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪的主體。
本案被告單位云溪鄉(xiāng)候堂村經(jīng)濟合作社是以行政村為單位設(shè)置的農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營管理組織，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核同意，并向工商行政管理部門登記注冊后，取得法人資格，具有刑事責(zé)任能力。云溪鄉(xiāng)候堂村經(jīng)濟合作社出于牟利的目的，在未得到國土部門批準(zhǔn)的情況下，經(jīng)合作社黨員、干部會議集體討論決定，擅自作為發(fā)包方與被告人廖某1、張某2簽訂承包合同，將該村72畝農(nóng)用地承包給被告人廖某1、張某2進行非法挖塘采砂，造成大量農(nóng)用地毀壞的嚴(yán)重后果，依法應(yīng)當(dāng)構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪。被告人張某3作為云溪鄉(xiāng)候堂村的經(jīng)濟合作社主任，是單位的法定代表人，也是單位非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)行為的具體實施人，應(yīng)作為單位犯罪直接負(fù)責(zé)的主管人員承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。
